Новий імпульс реформи з децентралізації — а коректніше реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади — триває вже 8 років, і лише  повномасштабне вторгнення стало причиною зміни підходів до розуміння балансу влади між центральною владою та місцевим рівнем. 

Нещодавно у своєму висновку Єврокомісія високо оцінила здобутки децентралізації. «Це одна з найефективніших та найуспішніших реформ, проведених в країні. Вона стала вирішальним фактором соціального та економічного розвитку», — йдеться там.

Як нам не втратити здобутки децентралізації, які виклики чекають на реформу в умовах війни — про все це ми говорили із засновником та головою правління Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушко, головою підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади Віталієм Безгіним і керівником регіональних програм і заступником відділу адвокації Коаліції РПР Юрієм Микитюком.

Коротко про реформу з децентралізації

Реформу місцевого самоврядування і територіальної організації влади здійснювали, відповідно до концепції 2014 року, активну участь у розробці якої брали експерти РПР,  Центру політико-правових реформ та Інституту громадянського суспільства.

Її суть була в передачі повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування.

На першому етапі цієї реформи треба було здійснити адміністративно-територіальну реформу базового та районного рівнів. Це було необхідно для створення підстав для децентралізації. Для цього ж необхідні були зміни до Конституції, аби все відбувалося легітимно.

Укрупнення здійснили успішно, зауважують експерти. Голова регіонального напрямку Коаліції РПР Юрій Микитюк уточнює: «Замість 11 509 територіальних громад створили 1469, а замість 490 районів — нових 136».

Після цього у жовтні 2020-го року провели місцеві вибори на новій територіальній основі. А ось змін до Конституції так і не внесли. Відтак маємо юридичні дилеми. 

«Я не вважаю, що тут є повна суперечність, тому що Конституція не визначає, що є адміністративно-територіальною одиницею. Але з іншого боку це правда, що терміну “громада”, як адміністративної одиниці, у Конституції дійсно немає. І тому ми не можемо в повній мірі побудувати все законодавство правильно, зокрема прийняти новий закон адміністративно-територіальний устрій», — зауважує голова правління ЦППР Ігор Коліушко.

Втім, попри Конституційну колізію, вже після виборів у 2020 році реформа з децентралізації мала рухатися далі. Ці процеси перервало повномасштабне вторгнення росії 24 лютого 2022 року.

Велика війна та місцеві громади

Виклики війни підтвердили правильність реформи, впевнений Ігор Колішко: «У більшості випадків, саме завдяки новим органам місцевого самоврядування на новій територіальній основі вдалося ефективно організувати управління на місцях, у тому числі, заходи по обороні і запобіганню вторгненню, провокаціям». Саме на основі нового місцевого самоврядування в більшості випадків базували свою роботу військові районні адміністрації й територіальна оборона. Волонтерство в значній мірі теж розвивалося у взаємодії із місцевим самоврядуванням.

Разом з тим, військовий час і воєнний стан призвели до того, що подальша децентралізація була зупинена. Ба більше, розпочалися розмови про необхідність централізувати владу. На думку Юрія Микитюка, «централізація була б логічним і правильним кроком в умовах війни. Особливо якщо ми говоримо про перший рік».

З викликами стикнулася й кадрова політика органів місцевого самоврядування. З одного боку, призупинили конкурси на всі посади в ОМС чи державній службі. З іншого, — розпочалися звільнення без процедур. Однак, серед перемог було ухвалення закононопроєкту «Про службу в органах місцевого самоврядування», який є важливим кроком вперед у зміцненні інституційної спроможності служби в ОМС.  

«Було надано право фактично всіх звільняти без будь-яких процедур як з ОМС, так і з держслужби. Цю норму треба було вводити виключно локально, це треба було зробити на окупованих територіях. Якщо територія вже окупована, то там дійсно неможливо здійснити будь-які процедури, пов’язані зі звільненням, відставками і тд. Цю проблему дійсно треба було вирішити, але її вирішили не коректно, залишивши можливість кадрової вакханалії на всій території України», — пояснює голова правління ЦППР.

Третім викликом стало фінансування органів місцевого самоврядування: з 1 жовтня громади мають половину військового податку — ПДФО (податок на дохід) — спрямовувати до держави, а не до свого місцевого бюджету. З цього питання Віталій Безгін, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, зауважує: «Якщо порівняти ОМС з державним рівнем, то їх стан, особливо бюджетний, на порядок кращий, через грамотну бюджетну політику центральної влади в 2023 році. Місцеві бюджети перевиконані, хоча в 2024 такого, звісно, вже не буде. Ключовими викликами для Сходу та Півдня є втрати платників податків та демографічна криза. Усе це заглиблює розбалансованість розвитку територій».

Отже, війна, відсутність чіткого розмежування повноважень між місцевою та виконавчою владою, відсутність чіткого бачення регіональної політики від Уряду,  кроки на централізацію влади, кадрові питання та проблеми з фінансуванням — це ті виклики, з якими сьогодні стикаються не лише громади, а й уся реформа  децентралізації. Водночас реформа залишається однією з найефективніших в Україні, про це йдеться у звіті Єврокомісії. Тож як нам в умовах воєнного стану не лише не втратити ці успіхи, а й примножувати їх?

П’ять завдань для децентралізації

Ігор Коліушко підкреслив п’ять напрямків роботи над реформою:

1. Здійснити повний аналіз повноважень різних рівнів влади й завершити цей розподіл за принципами субсидіарності: що має бути на базовому рівні, що на районному, що на обласному, а що залишитися в держави. Поки це відбувається хаотично.
2. Відповідно до розподілу повноважень необхідно переглянути політику публічного фінансування. Треба розширити фінансову базу ОМС, а не звужувати її. «По-перше, реформувати власні податки місцевого самоврядування, такі як податок на землю, місцеві збори. По-друге, треба закріпити за місцем проживання громадян ПДФО, а не за місцем реєстрації підприємства, де вони працюють. ПДФО — це основний податок, який забезпечує зв’язок особи з МС та отриманням більшості базових послуг на місці, де вони проживають (включно з транспортом, освітою, медициною і тд)», — зауважує експерт.
3. Прийняти закон про місцеві державні адміністрації у новій редакції, адже у нас досі не працює нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування та відповідності їх актів. 
4. Завершити впорядкування адміністративно-територіального устрою, насамперед прийнявши відповідний закон (хоча у суспільстві точаться дискусії про те, чи варто спочатку вносити зміни до Конституції, чи приймати цей закон).
5. Відповідно до вимог ЄС, визнати саме громади — юридичною особою, а не окремі її органи. У цьому ми в Україні маємо парадок: у Конституції в нас саме місце самоврядування здійснює управління фінансами чи майном. Але фактично — ради й виконкоми, тому що тільки вони визнані юридичними особами. 

Останній п’ятий пункт потребує зміни до Конституції, а це не можливо під час воєнного стану.

А Юрій Микитюк додає, що місяць тому Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України презентувало  «Дорожню карту децентралізації». «Можна констатувати, що розуміння того, що треба робити є в центральних органів виконавчої влади, профільного комітету Верховної Ради України та експертів громадянського суспільства, — підсумовує експерт. — Проте масштаб проблем і викликів, які стоять перед реформою настільки великий, що для продовження реформи потрібна повна координація всіх стейкхолдерів».

Парламентарі планують фокусуватися на законопроєкті про місцеві державні адміністрації, повертатися до питань агломерацій — та законопроєкту №9450, який має адаптувати українське законодавство про транскордонне співробітництво. Про це нам повідомив депутат Безгін.

Реформа з децентралізації влади це визнаний успіх нашої держави, але цей успіх не остаточний і потребує постійних кроків для його збереження та розвитку.  

Матеріал  «Сила громад: як децентралізація торує наш шлях до ЄС» опубліковано за підтримки Європейського фонду за демократію (EED). Його зміст не обов’язково відображає офіційну позицію EED. Інформація чи погляди, висловлені у цьому матеріалі, є виключною відповідальністю його авторів.