З початком повномасштабної війни євроінтеграція України отримала потужний поштовх – всього за два роки після вторгнення ми пройшли довгий і продуктивний шлях від заповнення заявки до початку переговорів про вступ наприкінці червня 2024 року. Подальший прогрес значною мірою залежить від України та її здатності розробити стратегію реформ на найближчі роки. І одним із найважливіших напрямків у цьому контексті є судова реформа, яка була розпочата у 2014 році й продовжуватиметься вже на шляху до ЄС.

У цьому контексті реформа національної юридичної освіти є одним із основних викликів, з якими стикається українське громадянське суспільство на шляху до змін судових інституцій та виконання вимог Європейської комісії. Зокрема, одним із результатів, яких очікує Єврокомісія від України — якісна та вільна від корупції юридична освіта.

Ця мета добре знайома українським експертам у сфері юридичної освіти. Чотири роки тому громадські організації консолідували свою позицію в Маніфесті, який визначив один із базових принципів реформи юридичної освіти в Україні: інституційний поділ юридичної освіти та підготовки правоохоронців. 

Важливість саме цієї умови посли країн G7 визнали у “Пріоритетах на 2024 рік” для України. У своїй заяві дипломати підтримали ініціативу створення “інституційно розмежованої юридичної освіти та підготовки правоохоронних органів”. Однак шлях до бажаної системи юридичної освіти усіяний прихованими перешкодами, закладеними в попередні десятиліття підтримки неефективної, просякнутої радянським духом системи, яка мало має спільного з юридичною освітою будь-якої країни-члена ЄС.

Детальніше про реформу правничої освіти спеціально для New Eastern Europe розповів проєктний менеджер Коаліції Реанімаційний Пакет Реформ Іван Посильний.

Сучасна юридична освіта в Україні

Система юридичної освіти в Україні є дихотомічною. У той час як у країнах-членах ЄС існує чіткий поділ між юридичними факультетами (які готують юристів) та поліцейськими академіями (які готують фахівців для правоохоронних органів), в Україні система є більш заплутаною. Підготовка юристів відбувається як у: (i) цивільних юридичних закладах освіти, так і (ii) в навчальних закладах “зі спеціальними умовами навчання” — віддалений аналог поліцейських академій. Незважаючи на те, що обидва типи установ готують юристів, вони підпорядковуються різним державним органам: юридичні факультети — Міністерству освіти і науки, а університети зі спеціальними умовами навчання — правоохоронним органам (Міністерству внутрішніх справ, Службі безпеки України тощо).

Експерти стверджують, що ця система підготовки юристів виявилася неефективною на трьох рівнях:

• Процес подачі заявок та вступу. Університети правоохоронних органів приймають приблизно таку ж кількість абітурієнтів, як і загальні юридичні факультети, але їхній вступний процес не передбачає прозорої конкуренції — відбір кандидатів відбувається за зачиненими дверима. Крім того, близько 10 університетів правоохоронних органів пропонують приблизно стільки ж бюджетних місць (тобто безкоштовних), скільки й близько 50 цивільних юридичних факультетів, що є значною диспропорцією на користь перших, враховуючи нижчий рівень підготовки випускників у порівнянні з останніми;
• Навчання студентів. Якість юридичної освіти в університетах правоохоронних органів значно поступається цивільним юридичним факультетам — це очевидно з результатів численних іспитів студентів бакалаврату. Насправді результати вступних іспитів до магістратури у 2022 та 2023 роках свідчать про те, що випускники бакалаврату, які навчалися на юридичних спеціальностях у правоохоронних університетах, демонструють результати нижче середнього. Більше того, результати були ще гіршими у 2021 році, останньому році перед впровадженням спрощеної моделі іспиту через повномасштабну війну. Одним із ключових чинників низьких результатів є відсутність академічної свободи — принципи юридичної освіти в таких університетах базуються на субординації, дисципліні тощо, замість поширення академічної свободи;
• Використання державних коштів. Аудит 2019 року вказує на те, що державні кошти використовуються неефективно університетами правоохоронних органів, навіть попри те, що вони фінансуються краще, ніж цивільні університети. Зокрема, аудит повідомляє про численні неефективні рішення, прийняті університетами зі спеціальними умовами навчання, та визнає відсутність стратегічного планування в таких установах.

Важливо підкреслити, що це саме інституційні проблеми, тому необхідне інституційне розмежування підготовки юристів. На практиці розмежування означає створення двох незалежних напрямків: для підготовки правоохоронців (університети, підпорядковані Міністерству внутрішніх справ) та для підготовки юристів (університети, підпорядковані Міністерству освіти і науки). Можливість підготовки юристів у правоохоронних університетах має бути усунена.

Кроки реформи

Українські експерти та депутати вже намагалися розпочати діалог щодо реформи. У листопаді 2023 року члени Комітету Верховної Ради з питань правової політики створили робочу групу з питань юридичної освіти, до якої увійшли експерти, що представляють громадські організації, для розробки рамкових положень реформи. На даний момент учасники групи зустрічалися один раз і вирішили продовжувати роботу над проєктом концепції реформи, щоб зустрітися повторно та обговорити свої погляди.

Втім, уже зрозуміло, що в експертному середовищі досягнуто консенсусу щодо часових рамок реформи: розмежування підготовки юристів та фахівців правоохоронних органів з кількома етапами трансформації, ймовірно, триватиме від 4 до 6 років. Це відповідає повним першим та другим циклам освіти й включає резерв часу для завершення трансформації. 

На законодавчому рівні зміни норм та регуляцій визначатимуть нові принципи юридичної освіти, за якими підготовка юристів і правоохоронців буде проводитися в різних закладах. Водночас навчальні програми для юридичної освіти повинні бути уніфіковані, а загальні стандарти — прийняті. На структурному рівні реформа переважно стосуватиметься університетів, залучених до трансформації. Для університетів зі спеціальними умовами навчання реформа означатиме ліквідацію напрямків підготовки юристів, а для цивільних університетів — ліквідацію напрямків підготовки правоохоронців.

Чи існує консенсус між усіма зацікавленими сторонами?

Реформа юридичної освіти стосується кількох основних груп зацікавлених сторін, а саме установ в орбіті Міністерства внутрішніх справ, включаючи саме Міністерство та підпорядковані університети; установ в орбіті Міністерства освіти і науки, включаючи саме Міністерство та підпорядковані університети; Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти; професійна спільнота юристів; викладачі та студенти університетів. Ці групи мають різні думки щодо необхідності реформи, хоча діалог здається можливим.

Основна розбіжність стосується двох ключових інституцій, що формують політику: тоді як Міністерство освіти і науки виступає за інституційне розмежування, Міністерство внутрішніх справ наполягає на збереженні статус-кво. Однією з головних причин цього є диспропорція у фінансуванні. Хоча всі державні університети субсидуються державою, з початком повномасштабної війни Росії проти України більшість університетів зіткнулися зі скороченням фінансування. Однак університети зі спеціальними умовами навчання, підпорядковані правоохоронним органам, отримали пріоритет у державному фінансуванні і, відповідно, зберегли високий рівень утримання. Як результат, ці університети можуть пропонувати недорогі програми бакалаврату та магістратури з юридичної освіти, які користуються попитом серед абітурієнтів у порівнянні з дорожчими контрактами, що пропонуються цивільними юридичними школами, підпорядкованими Міністерству освіти і науки.

Висновок

Інтеграція України в ЄС вимагає багаторівневих змін у національній судовій системі. Одним із таких рівнів є юридична освіта. Зокрема, Україні необхідна нова система юридичної освіти з розмежованими напрямами підготовки юристів і правоохоронців, щоб забезпечити ефективність судової системи. Для того, щоб українська юридична освіта відповідала стандартам ЄС, підготовка юристів і правоохоронців має здійснюватися в різних установах — юридичних школах у державних університетах з одного боку, і поліцейських академіях з іншого. Хоча українські депутати та представники громадянського суспільства демонструють готовність рухатися в цьому напрямку, це також потребує консолідації зусиль основних зацікавлених сторін — двох ключових міністерств, які формують політику у сфері юридичної освіти. Зрештою, головним вигодонабувачем успіху реформи є українське суспільство, яке потребує ефективної судової системи для подальшого зміцнення демократії.

Іван Посильний, проєктний менеджер Коаліції Реанімаційний Пакет Реформ

Публікація підготовлена Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми “Відповідальна та підзвітна політика в Україні” (U-RAP), що виконується Національним демократичним інститутом (НДІ), Міжнародним республіканським інститутом (МРІ) та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Думки, висловлені у публікації, належать експертам і не обов’язково відображають погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду Сполучених Штатів Америки.