Окрім загального тренду на скорочення управлінських відомств, новий міністр об’єднаних міністерств Олексій Оржель пояснив, що метою злиття є серед іншого «забезпечення політики в енергетичній сфері так, щоб завдавати якнайменшої шкоди довкіллю» за версією Громадського.

Ідея об’єднання еко та енерго, утім, наразилася на значну критику з боку еко-експертів. Тож чи є резон у створенні «подвійного» міністерства?

Захист довкілля — пріоритет чи додаток?

Давайте подивимося на класифікацію ООН COFOG щодо урядових функцій. Цей перелік визначає зокрема «широкі завдання уряду» (broad objectives of government). І захист навколишнього природного середовища належить до одного із 10 таких загальних урядових функцій, разом із обороною, громадським порядком і безпекою, економічними справами, житловим забезпеченням і комунальними послугами, охороною здоров’я, рекреацією/культурою/релігією, освітою, соціальним захистом.

Водночас, сфера палива і енергетики входить до широкого урядового завдання — економіки (Economic affairs) у якості засобу виконання цього завдання (means by which these broad objectives are achieved).

Такі ж підходи до класифікації широких цілей урядів застосовуються ОЕСР та Європейською Комісією. І від цієї класифікації вже залежить порядок фінансування урядових функцій в країнах ЄС. Саме це і наштовхує на висновок, що політика у сфері енергетики та опалення не може бути засобом досягнення широких завдань уряду у сфері захисту навколишнього природного середовища.

І саме виходячи з цих міркувань, захист довкілля за архітектурою урядових функцій для уряду має стояти над питаннями енергетики. Як, скажімо, за аналогією, якість стін та даху в будинку, в якому ви живете, є пріоритетним питанням, в порівнянні з вибором моделі котла для опалення.

У разі ж об’єднання під дахом одного відомства питання екології, таким чином, певною мірою включається вже до порядку денного економічної політики. Політика у сфері енергетики та опалення передовсім стосується економічних питань, а вже потім другим (чи навіть третім-четвертим) рядком торкається питань сталого розвитку. Відповідно, постає питання, як бути із безпосередніми засобами реалізації екологічної політики: управлінням відходами, зменшенням викидів у атмосферне повітря та скидів у водні ресурси, захистом біорізноманіття та ландшафтів, дослідженням та проектно-конструкторські розробки у сфері охорони довкілля.

Уряд обіцяє рівноцінне ставлення до обох сфер політики нового міністерства так само як і цілі тисячоліття ООН, щоправда підхід останніх — не просто гарантувати рівноцінне ставлення, але й до того ж розмежовувати екологічні, економічні та соціальні сфери, які потребують перш за все узгодження з точки зору їх планомірного досягнення.

Ефективність прийняття рішення: плюси і мінуси злиття

В разі виокремлення урядової функції (широкого завдання уряду), це може свідчити про пріоритетність цього завдання і необхідність досягнення певних цілей урядової політики у такий спосіб, щоб ці цілі не були підпорядковані або не зазнавали зменшення пріоритету від інших сфер політики. Саме тому для кожного із широких урядових завдань формується відповідне одне окреме міністерство, а міністр має право приймати рішення щодо всіх сфер урядової політики, навіть якщо вони не стосуються його компетенції.

Міністр, відповідно, отримує право впливати на рішення щодо всіх сфер урядової політики, навіть якщо вони не стосуються його компетенції, але впливають на сферу, якою опікується його відомство. У випадку екології, такий підхід гарантує, що інтереси захисту довкілля будуть враховані у всіх урядових рішеннях.

Згадаймо, до прикладу, міністерство ветеранів чи міністерство у справах тимчасово окупованих територій — вони з’явилися як відповідь на певний виклик і потребу держави управляти важливою соціально-політичною сферою.

Далі, на рівні кабінету міністрів відбувається узгодження та балансування сфер урядової політики, які можуть конфліктувати одна із одною з точки зору інтересів політики в цілому та стейкголдерів.

Сфери енергетики та захисту навколишнього природного середовища можуть конфліктувати між собою з точки зору широких інтересів більшості населення, яке прагне сприятливих природних, екологічно безпечних умов життя та більш вузьких інтересів бізнесу, для якого виконання екологічних стандартів є обтяжливим і збільшує витрати в тому числі на енергоресурси. Для бізнесу в сфері енергетики екологічна політика може приносити обмеження щодо використання природних ресурсів води, виконаних видів палива тощо. Відповідно зростають корупційні ризики з огляду на концентрований інтерес бізнесу та його спроможність організовано впливати на уряд. Навпаки, інтереси широкого і неорганізованого навколо екологічних інтересів населення можуть ігноруватись.

Отже, у випадку еко- та енергоміністерства закладається внутрішнє протиріччя. На найпростішому прикладі: є пропозиція побудувати електростанцію. «Енергетик» виступатиме за найбільш економічно ефективний варіант та готовий, приміром, вирубати ділянку лісу для цього. «Еколог» натомість просуватиме найбільш вигідний для довкілля варіант, навіть коли витрати будуть значно більшими.

В контексті більш нагальних пріоритетів уряду у сфері енергетики, а саме збільшення видобутку, здешевлення енергетичних ресурсів для цілей економічного зростання, зменшення енергетичної залежності, можна наразитись на ризик ігнорування екологічної політики або її підпорядкування інтересам сфери енергетики, як ключового засобу економічного зростання. Можливий і протилежний корупційний ризик, коли міністр, який відповідає і за енергетику і за екологію може встановити корупційну ренту для бізнесу за порушення екологічних норм та стандартів. У такому випадку страждатиме і сфера енергетики і сфера довкілля.

Утім, можливі і позитивні наслідки у об’єднанні цих міністерству у випадку наявності чіткої стратегії збалансованого екологічного та енергетичного розвитку країни із пріоритетом використання альтернативних джерел енергії.

В даному випадку описані вище протиріччя інтересів екологія/економіка можуть бути узгоджені за умови політичної волі до впровадження подібної стратегії та ефективної антикорупційної політики і заходів із залучення всіх стейкголдерів до формування такої єдиної політики на основі балансу інтересів.

Тож, все ще попереду. Чекаємо на перші кроки до діалогу нового Еко-Енергоміністерства. Саме вони чітко вкажуть, який шлях обирає уряд Олексія Гончарука.

Леся Шевченко спеціально для НВ Бізнес