15 лютого Президент України Володимир Зеленський зареєстрував три законопроєкти на виконання зобов’язань України перед Міжнародним валютним фондом та Європейським Союзом у сфері судової реформи. Це довгоочікуваний крок, адже ці зобов’язання спрямовані на:

• утвердження доброчесності у формуванні і діяльності Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) – ключового кадрового органу в судовій владі;
• підвищення ефективності механізму дисциплінарної відповідальності;
• зменшення негативного впливу столичного адміністративного суду, який здобув славу найкорумпованішого в країні, що виконує замовлення олігархів і політиків.

Перезавантажити Вищу раду правосуддя було також передвиборчою обіцянкою Президента і його партії “Слуга народу”.

Що передбачають законопроєкти? Чи відповідають міжнародним зобов’язанням? Аналізуємо плюси та мінуси.

Законопроєкт № 5068 “Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя”.

Що передбачає?

Вдосконалює процедуру конкурсного добору членів ВРП, зокрема, шляхом створення Етичної ради, яка перевірятиме відповідність кандидатів до ВРП критеріям доброчесності та професійної етики. Рада номінуватиме суб’єкту призначення (обрання) щонайменше два кандидати на кожну вакантну посаду члена ВРП.

Раніше такої перевірки не було, або вона була суто номінальною, оскільки призначалися найчастіше люди зі скелетами в шафі. Змінити цю систему тяжко, оскільки суб’єкти формування ВРП визначені Конституцією – це з’їзди суддів, адвокатів, прокурорів, представників юридичних закладів освіти, Президент і Парламент. Тож запровадження попереднього відсіву кандидатів незалежною комісією дає надію на чесний відбір, а не просування “своїх”.

Етична рада складатиметься з шести членів: трьох суддів або суддів у відставці від Ради суддів України; трьох осіб від міжнародних організацій, з якими Україна співпрацює у сферах протидії корупції та/або судової реформи. Вона затвердить свій регламент і методику оцінювання.

Рішення Етичної ради вважатиметься ухваленим, якщо за нього проголосувало щонайменше чотири члени Ради, за умови, що усі міжнародні експерти висловились на користь прийнятого рішення. Такий кворум для прийняття рішення гарантуватиме, що до списку рекомендованих для призначення членами ВРП потраплять лише кандидати, до доброчесності яких немає запитань.

Організаційно-технічне забезпечення діяльності ради здійснюватиме Державна судова адміністрація.

Етична рада також проведе одноразову перевірку доброчесності чинних членів ВРП, за результатами якої зможе ініціювати перед суб’єктом призначення (обрання) звільнення відповідного члена ВРП. З моменту прийняття рекомендації про звільнення такий член ВРП відстороняється від посади до прийняття остаточного рішення суб’єктом призначення (обрання). Зараз члени ВРП захищені від звільнення та відповідальності, а тому тиснуть на суддів, карають суддів-викривачів, поблажливо ставлячись до відвертих корупціонерів.

Законопроєкт також передбачає посилення ролі служби інспекторів ВРП. Зараз вони є звичайними помічниками членів ВРП, призначаються без конкурсу і виконують їхні доручення. Планується, що нові дисциплінарні інспектори отримають статус державних службовців і призначатимуться на посаду за результатами конкурсу. Голова Служби дисциплінарних інспекторів призначатиметься ВРП у порядку, встановленому законодавством про державну службу. Дисциплінарні інспектори мають стати одними із ключових, незалежних суб’єктів у дисциплінарному провадженні, які фактично переберуть на себе повноваження членів ВРП-доповідачів у дисциплінарних справах. Це дозволить пришвидшити опрацювання дисциплінарних скарг.

Отже, безумовними перевагами законопроєкту є:

• закріплення законом доброчесності та професійної етики як вимог до членів ВРП;
• вдосконалення конкурсної процедури призначення (обрання) членів ВРП через запровадження попередньої перевірки кандидатів на доброчесність Етичною радою;
• функціональна та організаційна незалежність Етичної ради, відкритість та прозорість її діяльності;
• залучення міжнародних експертів до попереднього відбору;
• перевірка чинних членів ВРП на предмет доброчесності з можливістю їх звільнення;
• створення автономної служби дисциплінарних інспекторів ВРП, що дозволить пришвидшити розгляд дисциплінарних скарг і зменшить можливості членів ВРП безпідставно їх повертати;
• встановлення на законодавчому рівні строків окремих етапів дисциплінарного провадження.

Слабкими місцями законопроєкту, які потребують доопрацювання є:

• Голова ВРП отримує повноваження щодо призначення членів Етичної комісії (це може бути інтерпретовано Конституційним Судом як залежність Етичної комісії від ВРП, що раніше він визнавав неконституційним; також це дасть можливість ВРП блокувати формування Етичної комісії – такий досвід вже був, тож не варто наступати на ті самі граблі);
• члени Етичної ради за квотою Ради суддів зможуть блокувати внесення рекомендації про звільнення недоброчесних членів ВРП;
• строки для перевірки кандидатів до ВРП і чинних членів ВРП Етичною радою є надто стислими, при необхідності дотримання високих гарантій участі їх в цьому процесі;
• повноваження Етичної ради ініціювати звільнення членів ВРП будуть разовими.

Як варто вдосконалити?

• Голову ВРП слід позбавити повноважень впливати на формування персонального складу Етичної ради (цими повноваженнями в частині міжнародних експертів можна наділити, наприклад, Міністра юстиції, а в частині суддів – Раду суддів);
• передбачити, що за результатами перевірки доброчесності чинних членів ВРП Етична рада має прийняти рішення про відповідність члена ВРП критеріям доброчесності і професійної етики. Якщо таке рішення не прийняте, тоді вноситься подання суб’єкту призначення (обрання) про звільнення члена ВРП. Це дозволить уникнути блокування такого подання з боку членів Етичної ради від Ради суддів України;
• встановити більш реалістичний строк для проведення аналізу Етичною радою кандидатів і членів ВРП, який залежатиме від обсягу роботи;
• Етична рада повинна мати можливість перевіряти поведінку членів ВРП на предмет доброчесності і професійної етики впродовж її існування (6 років).

Законопроєкт №5069 “Про внесення змін до статті 188-32 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за невиконання законних вимог дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя”.

Що передбачає?

Запропоновано встановити адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог дисциплінарного інспектора ВРП. Тож законопроєкт є доповненням до попереднього з метою посилення ролі служби дисциплінарних інспекторів. Заслуговує підтримки.

Законопроєкт № 5067 “Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо підсудності справ Верховному Суду як суду першої інстанції”.

Що передбачає?

Запропоновано передати справи про оскарження нормативно-правових актів (зокрема й регуляторних актів та рішень щодо тарифів для населення) Уряду, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національного банку чи інших органів, повноваження яких поширюються на всю територію України, з підсудності Окружного адміністративного суду м. Києва (далі – ОАСК) до Верховного Суду.

Отже, безумовною перевагою законопроєкту є:

• обмеження виключної підсудності ОАСК дозволить зменшити ризики зловживань ОАСК в інтересах олігархів та окремих політичних сил.

Слабкими місцями законопроєкту, які потребують доопрацювання є:

• законопроєкт не вирішує комплексно проблему ОАСК. “Відомим” ОАСК став не за рішення щодо нормативно-правових актів, а насамперед через зловживання під час розгляду справ стосовно індивідуальних рішень та бездіяльності. Йдеться зокрема про необґрунтовані втручання: у діяльність Національного антикорупційного бюро (наприклад, зобов’язання виключити з офіційного реєстру відомості про А. Ситника як директора бюро); у кадрові рішення щодо топ-посадовців (наприклад, відсторонення від виконання обов’язків в.о. Міністра охорони здоров’я У. Супрун, поновлення на посаді Р. Насірова); у конкурсні процедури (наприклад, зупинення урядового рішення про конкурс на посаду голови митниці); у діяльність членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів; а також блокування конкурсу до ВРП, визнання незаконною націоналізації “Приватбанку” тощо;
• запропоновані зміни лише частково виконують взяті зобов’язання перед Міжнародним валютним фондом. Пункт 26 меморандуму з Міжнародним валютним фондом передбачає, що віднесення зразкових адміністративних справ проти загальнодержавних органів до Верховного Суду має здійснюватися за певними критеріями, які включатимуть такі фактори як справи загальнодержавного значення, справи, що перевищують попередньо визначений поріг, або мають значний вплив чи шкоду для країни і стосуються рішення, дії чи бездіяльності конкретних загальнодержавних органів. Запропонована зміна підсудності не враховує ці критерії.

Як варто вдосконалити?

• до виключної підсудності Верховного Суду слід віднести не лише справи про оскарження нормативних актів центральних органів влади, але й інші справи загальнодержавного значення, де є найвищим ризик заподіяння шкоди внаслідок зловживань, які допускав ОАСК. Але зважаючи на навантаження на Верховний Суд це можу бути лише тимчасовим рішенням;
• розглянути можливість створення Вищого адміністративного суду (за зразком Вищого антикорупційного суду) для розгляду у першій інстанції справ загальнодержавного значення з одночасним об’єднанням ОАСК і Київського (обласного) окружного адміністративного суду в один суд, сформувавши його на конкурсних засадах. Звісно, що втілення цієї ідеї вимагає окремих законодавчих рішень.

Висновок. Законодавчі ініціативи Президента є дуже своєчасними (точніше вони потрібні були ще вчора) і потребують невідкладного розгляду Парламентом. Загалом їх доцільно підтримати з доопрацюванням деяких положень, щоб уникнути ризиків неефективності впровадження змін. У цьому контексті також є важливим законопроєкт №3711д про формування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, концепція якого потребує узгодження із новими законопроєктами. Роботу на вирішенням проблеми ОАСК потрібно продовжити й надалі.

Оригінал публікації на сайті Центру політико-правових реформ