Як виміряти ефективність судової системи? Здавалося б, коли ми говоримо про правосуддя чи судочинство, то виміряти їх неможливо, бо, як відомо, кожна судова справа – особлива і вимагає індивідуального підходу. Насправді органи правосуддя генерують великий масив кількісних даних про свою роботу, завдяки якому можна прослідкувати певні тенденції, які існують як у судочинстві в цілому, так і щодо окремих категорій справ. Крім того, з правосуддям стикається велика кількість людей, персональний досвід яких також можна використати для оцінки. Так само значення може мати загальне враження людей про роботу судів. За використання правильного підходу можна отримати досить об’єктивні і порівняльні дані щодо діяльності систем правосуддя різних країн.
Звідси наступне питання: а для чого взагалі оцінювати/вимірювати правосуддя? Ключова мета – отримати дані для прийняття усвідомлених рішень:
Крім того, оцінювання, яке проводиться за єдиною методологією для декількох країн (або навіть для декількох судів в межах однієї країни), дозволяє виокремити кращі практики, які забезпечують вищу ефективність судочинства. Запозичення цих практик дозволяє досягти позитивних результатів у коротші терміни, уникаючи великої кількості помилок.
Ми дослідили ключові інструменти оцінки систем правосуддя, які використовує міжнародна спільнота, і розповімо вам про них.
Хто проводить?
Міжнародна неурядова організація World Justice Project (WJP).
Яка регулярність?
Оцінювання проводиться щороку з 2012 року (у 2015 році методологія була оновлена, а тому оцінки за попередні роки не є повністю сумісними).
Яке охоплення?
За даними звіту за 2021 рік оцінювання охопило 139 країн та юрисдикцій, а його результати базуються на опитуваннях понад 138 000 домогосподарств та 4 200 юристів–практиків та експертів.
Які показники оцінюються?
Як зазначає WJP, Індекс – це єдиний глобальний інструмент, який всебічно розглядає верховенство права. Оцінювання проводиться за вісьмома факторами, з яких два безпосередньо стосуються судочинства (цивільного та кримінального), водночас решта також певною мірою зачіпають питання судочинства (поширеність корупції серед суддів, притягнення їх до відповідальності, судовий контроль за державною владою).
За Індексом верховенства права, судочинство оцінюється за такими показниками:
Як проводиться?
На підставі аналізу всіх показників державі ставиться оцінка від 0 до 1, де 1 свідчить про найвищу «прихильність» до верховенства права (аналогічно виставляється оцінка за кожним показником та його складовими). Для оцінювання використовуються два способи збору даних:
Отримана інформація переводиться командою Індексу у числовий вираз та додатково перевіряється, зокрема з використанням сторонніх джерел (даних, досліджень національних та міжнародних організацій).
Хто «лідирує»?
За даними звіту за 2021 рік, світовими лідерами за загальним показником індексу верховенства права є Данія (0,9 бали), Норвегія (0,9 бали) та Фінляндія (0,88 бали).
Найвищі оцінки за показникам цивільного судочинства у Данії (0,86 бали), Норвегії (0,85 бали) та Німеччини (0,84 бали), а кримінального – Норвегії (0,85 бали), Фінляндії (0,84 бали) та Данії (0,83 бали).
Які результати в України?
За даними Індексу, рівень верховенства права в Україні знаходиться на стабільно середньому рівні. Станом на 2021 рік загальна оцінка становить 0,51 бали (порівняно з 2015 роком оцінка зросла лише на 0,03 пункта) і Україна посідає 74 позицію зі 139 оцінених країн.
За цивільним судочинством показник дещо кращий і становить 0,54 бали (64 місце), й у порівнянні з 2015 роком він виріс на 0,05 пункта. Значно гіршим є показник кримінального судочинства, який становить лише 0,37 бала (91 місце) і після незначного покращення у 2016 році, знизився на 0,03 пункта. На ці оцінки найбільш негативно вплинули поширеність корупції та наявність політичного впливу у сфері правосуддя.
Хто проводить?
Міжнародна неурядова правозахисна організація «Freedom House».
Яка регулярність?
Оцінювання проводиться щороку. Перші моніторинги розпочалися ще в 50–их роках ХХ століття і згодом методологія неодноразово змінювалася.
Яке охоплення?
За даними звіту за 2021 рік, оцінювання охопило 195 країн та 15 територій, а його результати базуються на оцінках понад 125 аналітиків і майже 40 радників.
Які показники оцінюються?
Звіт є моніторинговим інструментом стану дотримання політичних прав та громадянських свобод у різних країнах. У межах оцінки країни за кожним з 10 питань у сфері політичних прав та 15 питань у сфері громадянських свобод виставляється від 0 (найнижча ступінь свободи) до 4 (найвища ступінь свободи) балів. За результатами оцінки країні присвоюється статус: «Вільна», «Частково вільна», «Не вільна».
Складовою моніторингу є оцінка системи правосуддя, в межах якої, зокрема, досліджують питання незалежності суддів, способу їх призначення, справедливості розгляду ними справ, ефективності виконання судових рішень, дотримання належної правової процедури в цивільних та кримінальних справах (зокрема дотримання прав, доступності правової допомоги та суду). Крім того, оцінюється і діяльність прокуратури та органів правопорядку, їх професійність, незалежність від політичного впливу чи «впливових приватних інтересів». Як зазначено в методології, ключовий акцент при оцінці робиться саме на практичному втіленні правових гарантій, передбачених у законах.
Як проводиться?
До проведення оцінки залучаються зовнішні аналітики, які використовуючи результати польових досліджень, інформацію, отриману за результатами консультацій з місцевими експертами та від неурядових організацій, влади та низки інших джерел, виставляють бали. До рецензування цих балів залучаються зовнішні радники, а самі бали проходять серію обговорень і по суті є результатом консенсусу між зовнішніми експертами (аналітиками, радниками) і командою Freedom House.
Хто «лідирує»?
За результатами останнього оцінювання, безумовними лідерами з максимально можливим показником (100 балів зі 100) є Фінляндія, Норвегія та Швеція.
Які результати в України?
За даними звіту за 2021 рік, Україну віднесено до категорії «частково вільних» країн (60 балів зі 100 можливих). В оцінці системи правосуддя показники є критично низькими. Так, за показником «Чи існує незалежна судова влада» отримано всього 1 бал з 4 можливих. Така ж оцінка поставлена за показником належності правової процедури у цивільних і кримінальних справах. При цьому 1 бал за незалежність судової влади Україна отримує, починаючи з 2013 року, а ось ситуація з належністю правової процедури у справах взагалі погіршилася на 1 бал порівно з попередніми періодами.
Крім зазначених, існують й інші інструменти оцінки, які використовують у світовій практиці та частково охоплюють питання ефективності правосуддя. Серед них, зокрема:
Крім того, раніше, для оцінки бізнес–клімату в країні, Світовий банк використовував такий моніторинговий інструмент як Doing Business, який включав і параметри, що залежать від системи правосуддя. У 2021 році через виявлені порушення при підготовці попередніх досліджень, що призводили до необ’єктивності виставлених оцінок, такий моніторинг був зупинений.
Хто проводить?
Європейська комісія з питань ефективності правосуддя (CEPEJ) – орган, створений Комітетом міністрів Ради Європи, до якого входять експерти з 47 країн-членів Ради Європи.
Яка регулярність?
Оцінювання проводиться щодвароки, починаючи з 2004 року.
Яке охоплення?
В останньому оцінюванні (2018–2020 роки) взяли участь 45 країн–членів Ради Європи (Ліхтенштейн та Сан–Маріно не надали дані), а також Ізраїль, Марокко та Казахстан.
Які показники оцінюють?
Оцінювання CEPEJ є одним із найбільш комплексних досліджень, присвячених саме системі правосуддя, та охоплює різні її аспекти, зокрема:
Дослідження дозволяє порівняти ефективність систем правосуддя в різних країнах на основі єдиної методології, а регулярний характер такого аналізу – оцінити досягнутий прогрес у сфері судової реформи.
Як проводиться оцінювання?
Кожна держава, що бере участь в оцінюванні, визначає власних національних кореспондентів, які заповнюють спеціальні опитувальники, надаючи кількісні та якісні дані. Далі секретаріат CEPEJ верифікує та уточнює у кореспондента отримані дані, грунтуючись на яких, експерти CEPEJ оцінюють систему правосуддя.
Хто «лідирує»?
Дослідження не передбачає ранжування систем правосуддя країн та виставлення узагальнених балів.
Які результати оцінювання України?
Ознайомитися з результатами оцінювання української системи правосуддя у 2018–2020 роках (інформація станом на 2018 рік) можна у базі даних CEPEJ або у відповідному звіті.
Для прикладу наведемо окремі результати оцінювання. Зокрема, звіт показав, що українська судова система не може впоратися з навантаженням. У 2018 році апеляційні суди розглянули лише 84% цивільних та 71% кримінальних справ порівняно з тими, що надійшли на розгляд, тоді як середній показник по Європі становить близько 100%. Також витрати на суди в Україні в розрахунку на одного жителя в чотири рази нижче, ніж в Європі, але водночас, бюджет системи правосуддя у відсотковому відношенні до ВВП є одним із найбільших.
Зовсім інші показники по органах прокуратури, бюджет яких становить майже 40% від бюджету всієї української системи правосуддя. При цьому, навантаження на прокурорів є в десятки разів нижчим за європейські показники. Зокрема, середній показник в Європі щодо кількості обвинувальних справ, які надходять на розгляд одного прокурора, становить 189,65, водночас в Україні цей показник всього 2,37).
Хто проводить?
Європейська комісія (European Commission) – орган виконавчої влади Європейського Союзу.
Яка регулярність?
Оцінювання проводиться щороку, починаючи з 2013 року.
Яке охоплення?
Оцінюються лише країни–члени Європейського Союзу (27 країн).
Які показники оцінюються?
Scoreboard включає оцінку систем правосуддя за трьома критеріями:
Як проводиться оцінювання?
Оцінювання ґрунтується на багатьох джерелах – даних CEPEJ, Євростату, Євробарометру, інформації від Європейської комісії, європейських професійних об’єднань, контактних осіб від держави (по одному представнику від судової влади та міністерства юстиції), національних експертів. Команда Scoreboard систематизує та аналізує ці дані за визначеними у звіті показниками та за окремими показниками виставляє бали, які відображають наявність та доступність певних інструментів у судовій системі (наприклад, захищеного відеозв’язку між судом та органами прокуратури).
Хто «лідирує» за результатами оцінювання?
Scoreboard не просуває жоден конкретний тип системи правосуддя та не визначає рекомендовані/середні показники за кожним з критеріїв. Мета цього інструменту – допомогти ЄС і його членам оцінити і покращити ефективність національних систем правосуддя шляхом надання об’єктивних, надійних і порівняльних даних. Коментуючи важливість Scoreboard, Європейський комісар з питань юстиції у вступному слові до останнього видання зазначив, що дані звіту повинні «підтримувати діалог між державами–членами, сприяти їм в обміні досвідом з метою навчання та допомоги одна одній, щоб в підсумку покращити рівень верховенства права в Європейському Союзі».
Які результати оцінювання України?
Україна не є членом Європейського Союзу, а тому оцінювання її системи правосуддя за цією методологією не проводиться.
Зважаючи на євроінтеграційний курс України та прагнення впровадити міжнародні стандарти і кращі практики Ради Європи і Європейського Союзу, цей інструмент є корисним та важливим, особливо при впровадженні реформи правосуддя та оцінки її імплементації. Саме на цьому інструменті зосереджена увага Європейського парламенту, який у резолюції №2019/2202(INI), ухваленій у лютому 2021 року, щодо виконання Україною Угоди про асоціацію серед іншого рекомендував використовувати EU Justice Scoreboard для оцінки прогресу та корегування реформ у сфері правосуддя, що проводяться в Україні.
З 1 грудня 2021 року за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в межах спільної ініціативи «EU4USociety» Центр політико–правових реформ розпочав проєкт «Оцінка української системи правосуддя за методикою EU Justice Scoreboard», який дозволить виокремити переваги та недоліки функціонування української системи правосуддя у порівнянні з системами держав–членів ЄС, а також визначити пріоритети подальшого розвитку та вдосконалення.
Крім того, протягом січня 2021 – січня 2024 року Радою Європи за спільною ініціативою з Європейським Союзом, буде проводитися оцінка результатів судових реформ у країнах Східного партнерства (Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Грузія, Молдова, Україна) – «Показники правосуддя Східного партнерства» (Justice Dashboard EaP). Мета проєкту – допомогти країнам досягти ефективного, систематичного моніторингу на основі даних та оцінки якості, ефективності, незалежності та підзвітності їхніх систем правосуддя. В свою чергу це дозволить країнам–партнерам оцінити власний вплив їхніх зусиль у сфері судової реформи.
Оцінювання має охопити питання ефективності і продуктивності системи правосуддя (показники надходження та розгляду справ, розрахункового часу для подолання залишку справ, моніторингу і оцінки суддів), доступу до правової допомоги, суддівської та прокурорської кар’єр, альтернативних способів вирішення спорів, діяльності судових рад. З метою оцінки передбачається, що кожна країна призначить національного кореспондента, який буде комунікувати з CEPEJ, надаючи необхідні дані на основі розроблених опитувальників.
Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «EU4USociety». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження» та Європейського Союзу.
