Витрати політичних партій на передвиборчу агітацію: відшкодувати не можна відмовити

На сьогодні, закон передбачає можливість відшкодування витрат на політичну агітацію для партій, які пройдуть до парламенту. Так, політична сила, що на парламентських виборах 2019 подолає 5% виборчий бар’єр, зможе повернути за рахунок державного бюджету розмір фактично здійснених політичною партією витрат. Максимальна сума можливого відшкодування дорівнює максимальному розміру виборчого фонду політичної партії, а це 375 570 000 грн. Всі ці кошти будуть відшкодовані політичним партіям із державного бюджету, за рахунок платників податків.

З огляду на наближення парламентських виборів важливо відповісти на питання: які ж витрати насправді бере на себе обов’язок відшкодовувати держава, які наслідки матиме застосування такого механізму на практиці та чи доцільно в принципі відшкодовувати партіям їх передвиборчі витрати за рахунок державного бюджету –все це в аналітичному огляді далі.

Новела? Не зовсім

Незважаючи на запровадження механізму відшкодування витрат у 2015 році [1], такий механізм не є новелою в українському законодавстві, скоріше це давно забута історія. Відшкодування партіям витрат на передвиборну агітацію було передбачено ще в Законі України «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 року [2]. Відповідно до нього партії мали можливість відшкодувати до 100 тисяч мінімальних заробітних плат за умови отримання не менше 3% голосів виборців.

Так, в 2006 році Центральна виборча комісія України ухвалила рішення про відшкодування витрат на передвиборну агітацію п’яти партіям, що подолали бар’єр у 3% за результатами парламентської виборчої кампанії 2006. Загалом сума таких витрат становила 126 853 243 грн (на той час – 25 млн доларів США). При цьому на максимальну суму відшкодування у розмірі 35 млн грн (на той час майже 7 млн доларів США) [3] претендувала кожна із трьох партій: Партія регіонів, Блок «Наша Україна» та Соціалістична партія України. Пізніше, у 2007 році, дію норми про відшкодування було зупинено, а в 2018 скасовано.

Скільки і кому платитиме держава?

Згідно з даними соціологічного дослідження, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології, Центром Разумкова та Соціологічною групою “Рейтинг” [4], шість партій мають реальні шанси потрапити до Верховної Ради. А, отже, і отримати відповідне відшкодування. Якщо припустити, що кожній із шести партій потрібно буде відшкодувати максимальний розмір можливих витрат (90 мінімальних заробітних плат), то витрати із державного бюджету становитимуть більше 2 мільярдів гривень (майже 85 млн. доларів США). Це – надзвичайно велика сума коштів.

До слова, в таку ж суму обійдеться підготовка та проведення позачергових парламентських виборів в цілому [5]. Виходить, що відшкодування витрат політичним партіям за вартістю дорівнює проведенню ще одних виборів

За що реально платить держава? Рекламу на ТБ?

Відшкодування стосується витрат партій, пов’язаних із фінансуванням своєї передвиборчої агітації [6]. На сьогодні виборче законодавство визначає передвиборну агітацію як “будь-яку діяльність, що може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, головною метою якої є спонукання виборця голосувати за певного кандидата” [7]. Так, законодавство жодним чином не конкретизує, витрати на які саме форми передвиборної агітації підлягають відшкодуванню. А левову частку таких витрат складає реклама на ТБ. Зокрема, на президентських виборах її відсоток у структурі видатків сягав близько 80%. Цьому сприяє і відсутність будь-яких обмежень щодо розміру витрат на телевізійну рекламу/передвиборну агітацію. Виходить, що держава взяла на себе обов’язок в основному відшкодовувати політичним партіям витрати на рекламні кампанії на телебаченні.

Таким чином, маємо ситуацію, коли кандидати отримають можливість не лише провести масштабну рекламну кампанію на телебаченні, а й зробити це повністю за державні кошти. Важливо також зазначити, що окрім зазначеного відшкодування, за чинним законодавством, кожна партія, яка подолає на парламентських виборах бар’єр у 2%, отримає право на щорічне державне фінансування.

Що пропонує проект Виборчого кодексу?

Проект Виборчого кодексу України [8], що розглядається у другому читанні пропонує зміну правил відшкодування витрат на передвиборну агітацію. По-перше, він послаблює вимоги до партій, що можуть претендувати на отримання такого відшкодування. Якщо наразі таке право належить лише партіям, що подолають 5% бар’єр на парламентських виборах, то проект знижує його до 2%. А відтак, суттєво збільшує кількість партій-претендентів на отримання відшкодування. Для прикладу, згідно з результатами опитування, [9] на найближчих парламентських виборах близько 10 партій можуть подолати 2% виборчий бар’єр. І як наслідок, можуть в перспективі отримати відшкодування.

По-друге, запропоновано підвищити максимальну суму можливого відшкодування – із 375 570 000 грн. до 417 300 000 грн. Якщо сьогодні цей розмір прив’язаний до максимального розміру виборчого фонду політичної партії – 90 000 мінімальних заробітних плат, то Виборчий кодекс встановлює максимальний розмір відшкодування на рівні 100 (!) тисяч мінімальних зарплат. Такі пропозиції Виборчого кодексу збільшують і без того значну суму відшкодування із державного бюджету на передвиборчу агітацію партій.

Так, якщо 10 партій претендуватимуть на максимальне відшкодування, сума сягатиме понад 4 (!) мільярди гривень (10 партій х 417 300 000 грн = 4 173 000 000 грн). Зменшення виборчого бар’єру дозволить більшій кількості партій отримати відшкодування витрат. Однак збільшення при цьому максимальної суми відшкодування сприятиме ще більшим витратам партій, які матимуть реальні шанси подолати бар’єр у 2% бар’єр. Це означатиме зростання видатків на політичну рекламу як основну форму передвиборної агітації і більшу дороговизну виборів загалом.

Відшкодувати не можна, відмовити

Виборче законодавство проголошує принцип рівності прав усіх кандидатів під час здійснення ними передвиборної агітації та доступ виборцям до різнобічної, об’єктивної та неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого, поінформованого, вільного вибору. На противагу цьому, існування механізму відшкодування політичним партіям передвиборчих витрат у чинному вигляді нівелює вищезазначене.

По-перше, у партій, що мають реальні шанси потрапити до парламенту, є певна гарантія повернення всіх витрачених коштів – а тому і більше можливостей для здійснення агітації, витрати коштів на політичну рекламу як основну форму передвиборної агітації. Адже політики знають, що ці кошти їм повернуть. На противагу цьому, нові політичні сили, які не матимуть ні значної фінансової, ні виборчої підтримки, не зможуть в принципі конкурувати із «прохідними» політичними партіями у проведенні «телевізійної» передвиборної агітації.

По-друге, механізм відшкодування витрат на передвиборну агітацію сприяє ще більшому використанню реклами на ТБ як основного виду передвиборної агітації. Відтак, поза увагою залишатимуться інші види та форми агітації, спрямовані на тіснішу комунікацію політичних партій/кандидатів безпосередньо з виборцями. Як от проведення зборів виборців, проведення професійних дискусій, прес-конференцій, дебатів щодо положень передвиборних програм, ідей, політичної діяльності кандидатів, проведення публічних заходів із залученням виборців тощо. Більше того, реклама на телебаченні, не сприяє усвідомленому та вільному вибору, надаючи виборцям упереджене бачення у вигляді створеного телевізійного образу політичної партії чи кандидата.

Міжнародний досвід: відшкодовують чи ні?

Механізм відшкодування витрат на передвиборну агітацію діє і в інших країнах світу. Так, У Франції держава зобов’язується відшкодувати близько половини витрат  кандидатам, які отримали мінімум 5% відсотків підтримки виборців. Однак ці витрати не включають видатки на політичну телевізійну рекламу, оскільки вона заборонена у Франції. Окрім того, сума відшкодування не може перевищувати половину розміру витрат на виборчу кампанію та розмір власного внеску кандидата до свого виборчого фонду. У Польщі отримати відшкодування можуть лише ті партії, представники яких були обрані до верхньої або нижньої палати парламенту.

У Словенії для отримання відшкодування партії мають отримати не менше 6% голосів виборців в межах регіону та 2% в межах держави загалом. При цьому сума такого відшкодування прив’язується до кількості виборців, що віддали за них свої голоси. Йдеться про 0.17 євро за кожен голос виборця. Більше того, механізм відшкодування витрат на проведення передвиборної кампанії передбачений і для президентських виборів, де потрібно отримати підтримку 10% виборців, і за кожен голос кандидат отримує 0.12 євро відшкодування. Для порівняння, партія, що набрала 5% голосів виборців в Україні за такою системою змогла б отримати близько 4 млн грн. відшкодування. Натомість згідно чинного законодавства така партія матиме змогу отримати понад 375 млн. грн. Для прикладу, на виборах 2008 року загальна сума відшкодування в Словенії становила 1.6 млн. євро, тоді як в Україні в 2006 році вона сягала близько 20 млн. євро. А в 2019 такий розмір може досягнути 75 млн. євро. Як бачимо, витрати на проведення передвиборної агітації відшкодовуються і в інших країнах. Однак, суми таких відшкодувань є значно меншими, самі відшкодування подекуди частковими, а витрати на політичну рекламу на телебаченні – такими, що не відшкодовуються державою.

Висновки

З огляду на те, що чинні правила відшкодування політичним партіям витрат на передвиборчу агітацію не лише створюють нерівні можливості для всіх учасників виборчих перегонів, а й передбачають відшкодування із державного бюджету значних коштів за рекламу політичних партій на ТБ, існує необхідність у перегляді таких правил. В чинному вигляді механізм відшкодування політичним партіям витрат на передвиборну агітацію доцільно було б взагалі скасувати як такий. Якщо ж іти менш революційним шляхом, то залишати в Україні механізм відшкодування витрат можливо лише за умови:

1) виключення видатків на рекламу політичних партій/кандидатів на ТБ зі складу витрат, що підлягають відшкодуванню;

2) суттєвого зменшення максимального розміру можливого відшкодування витрат на передвиборну агітацію.

[1] Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» № 731-VIII від 08.10.2015 р.

[2] Ст. 98 Закону України «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 01.10.2005 р.

[3] Постанова Центральної виборчої комісії № 1215 від 04.05.2006 р.

[4] http://razumkov.org.ua/images/sociology/2019_03_Monitoring_Ukraine.pdf

[5] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0925359-19

[6] Ст. 17-4 Закону України «Про політичні партії в Україні» №2258-VIII від 01.10.2018

[7] Ст. 58 Закону України «Про вибори Президента України», ст. 68 Закону України «Про вибори народних депутатів України», ст. 54 Закону України «Про місцеві вибори»

[8] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56671 /Текст законопроекту до другого читання від 05.06.2019

[9] http://ratinggroup.ua/research/ukraine/monitoring_elektoralnyh_nastroeniy_ukraincev_16-21_maya_2019.html

 

Надія Шувар, керівник напряму «Верховенство права» Центру демократії та верховенства права

ВГОРУ