Президент України Петро Порошенко навесні 2018 року озвучив наміри ініціювати закріплення на рівні Конституції євроатлантичного курсу України. У вересні 2018 року він вніс до Парламенту законопроект №9037 про стратегічний курс держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору. А вже 20 вересня відповідно до конституційної процедури зміни Конституції Парламент проголосував за спрямування президентського законопроекту до Конституційного Суду.

В Україні процедура внесення змін до Конституції України передбачає обов’язковий попередній конституційний контроль з боку Конституційного Суду. 22 листопада Конституційний Суд ухвалив позитивний Висновок про відповідність законопроекту №9037 про стратегічний курс держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору статтям 157, 158 Конституції. При цьому аж шестеро суддів Конституційного Суду висловити окремі думки, у яких указали на недоліки запропонованих конституційних змін. Проте позитивний Висновок КСУ дав «зелене світло» для розгляду та ухвалення Парламентом конституційних змін у вигляді, запропонованому Главою держави. І в цей же день Парламент попередньо схвалив цей законопроект. Конституційні зміни щодо закріплення євроатлантичного курсу в Парламенті підтримали аж 311 народних депутатів (необхідна була підтримка простою більшістю – щонайменше 226 голосів парламентарів). Відповідно до конституційної процедури зміни до Конституції будуть ухвалені, якщо на наступній сесії українського Парламенту, яка розпочнеться у лютому цього року, за них проголосують щонайменше 300 народних депутатів.

Розглянемо більш детально можливі конституційні зміни в Україні. Закріплення євроатлантичного курсу держави на рівні її Конституції є нетиповим кроком для держав, особливо в умовах відсутності реального процесу набуття членства держави в ЄС. Проте пояснення для України можна знайти в її історичному розвитку, сьогоднішній ситуації, зокрема необхідності для збереження своєї незалежності інтегруватися в напрямку Європи. Не можна оминути й суб’єктивний чинник президентської ініціативи, а саме отримання голосів проєвропейського електорату на президентських виборах, які мають відбутися у березні 2019 року. Нагадаємо, що в Україні 31 грудня 2018 року вже стартувала виборча кампанія наступних президентських виборів.

Що ж пропонують конституційні зміни щодо євроатлантичного курсу України?

1.  На рівні Преамбули задекларувати європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України.
2.  У повноваженнях як Парламенту, так і Президента й Уряду закріпити євроатлантичний державний курс. А саме: Парламент буде уповноважений визначати реалізацію стратегічного курсу України на набуття членства в ЄС та в Організації Північноатлантичного договору, Уряд буде забезпечувати реалізацію цього курсу, а Президент виступатиме гарантом його реалізації.
3.  Виключити з Конституції України положення, яке передбачає використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань на умовах оренди відповідно до міжнародних договорів.

У цілому підтримуючи доцільність декларування європейської курсу України на рівні преамбули Конституції, експерти Центру політико-правових реформ вказують на низку застережень щодо пропонованої ініціативи. На жаль, під час підготовки конституційних змін цього неможливо було зробити.

Так, конституційні зміни в Україні вчергове підготовлені Главою держави в закритому режимі поза межами інклюзивного процесу. Як експертна спільнота, так й суспільство в цілому побачили конституційні зміни вже на сайті Парламенту у вигляді внесеного законопроекту. При цьому при Президентові України створено консультативно-дорадчий орган Конституційна комісія для напрацювання конституційних змін. Проте цей законопроект пройшов повз неї – він нею як не напрацьовувався, так і не обговорювався. Референдуму щодо євроатлантичного курсу України не проводилося, і неможливо провести сьогодні в Україні, оскільки Закон «Про всеукраїнський референдум» навесні 2018 року був визнаний Конституційним Судом неконституційним повністю і, відповідно, втратив чинність. А Парламент до цього часу не спромігся ухвалити новий закон та врегулювати процедуру проведення референдумів в Україні.

На наш погляд, саме таке закрита процедура підготовки конституційних змін вчергове стала причиною низки помилкових та сумнівних пропозицій.

Так, ми виділяємо такі недоліки:

1.  У тексті законопроекту вживається термін «повноправне членство» України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору. Статутні документи[1] цих організацій не містять поняття «повноправного членства», що наштовхує на сумнів про коректність вживання запропонованого терміна в тексті Конституції України.
2.   Законопроект пропонує викласти пункт 5 частини першої статті 85 Конституції України в такій редакції: «До повноважень Верховної Ради України належить … визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». Пропонована редакція пункту 5 частини першої статті 85 Конституції України, на наш погляд, породжує проблему неоднозначного тлумачення вказаних повноважень Парламенту, а отже, не відповідає принципу правової визначеності. Так, не зрозуміло, як читати повноваження Парламенту: «До повноважень ВРУ належить визначення реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору» чи «До повноважень ВРУ належить визначення засад реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». При цьому незрозумілість виконання запропонованих повноважень Парламенту поглиблюється сьогоднішньою парламентською практикою реалізації пункту 5 частини першої статті 85 Конституції України через розробку та ухвалення окремого Закону «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики», у якому, до речі, і закріплений євроатлантичний курс України. Отже, виникає питання, чи має Парламент ухвалювати ще окремий закон про засади реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, чи в кожному законі враховувати необхідність реалізації стратегічного курсу держави.
3.  Законопроект пропонує доповнити статтю 102 частиною третьою такого змісту: «Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». В українському конституційному механізмі розподілу влади виникає питання, якими інструментами Президент буде гарантувати реалізацію вказаного державного курсу. Це може породжувати конфлікти між Парламентом та Президентом, Президентом та Урядом та навіть призводити до конституційних криз. На можливості розбалансування механізму державної влади в своїх окремих думках вказали судді Конституційного Суду, зокрема М. Гультай.
4.  Закріплення в тексті Конституції України назв міжнародних організацій, а саме Європейського Союзу та Організації Північноатлантичного договору (за умови ухвалення пропонованих конституційних змін) може спричинити невизначеність стратегічного курсу держави за умови зміни назви однієї з цих або відразу обох організацій, що не залежить від України. На це звертає увагу й суддя М. Мельник у своїй окремій думці, де вказує, що закріплення назв міжнародних організацій в Конституції не є належно обґрунтованим та виправданим.
5.  Виникають спірні питання щодо зміни преамбули Конституції як в аспекті порядку внесення змін до неї (розділ XIII Конституцію не врегульовує це питання), так і щодо зміни змісту преамбули як частини Конституції, яка відображала певний історичний момент ухвалення Конституції України. На це звертають увагу аж п’ять суддів КСУ у своїх окремих думках.

З огляду на висловлені експерті застереження та 6 окремих думок суддів Конституційного Суду ми рекомендуємо Парламенту не поспішати із запропонованими Президентом конституційними змінами. Варто провести фахові обговорення висловлених зауважень, доопрацювати законопроект, повторно направити його до Конституційного Суду, після чого повернутися до попереднього схвалення та остаточного ухвалення. Запропонована процедура зніме й питання неможливості змінювати Конституцію під час воєнного стану, якій діяв в Україні з 28 листопада до 26 грудня 2018 року.