Реформаторський марафон: звідки взявся камінчик у кросівках? – Олександр Лємєнов

Позначки:

За останні п’ять років Україна демократично транзитує від авторитарно-клептократичного режиму до якісно нової побудови суспільства і взаємозв’язку між громадянами та провладними елітами.

Не можна сказати, що цей шлях схожий на спринтерський забіг ямайця Усейна Болта. Скоріше, це скидається на поступовий розподіл сил протягом усієї дистанції, як це роблять марафонці. Там не буває фантастичних ривків, крім як на фініші, якщо залишаються сили. Там немає бездумного “рваного” темпу зупинок-прискорень. Звісно, нам іще далеко до результатів кенійця Еліуда Кіпчоґе, який 42 кілометри долає за трохи більше ніж дві години. Але тим і відрізняються дві топові дисципліни в легкій атлетиці — марафон не можна бігти як спринт. Марафон і реформи — це про якісну багатомісячну підготовку, поступовість і відточеність рухів, націленість на фінальний результат, а не намагання “мати гарний вигляд на фото”.

Проте постає запитання: де дівся ентузіазм громадських активістів, молодих українських політиків й західних партнерів, що так палко підтримують реформи, на старті? Чому не всі органи запрацювали повноцінно? У чому ключова проблема, якщо не зачіпати банальної теми про “відсутність політичної волі”? Як можна було запобігти перетворенню розміреного подолання марафону на біг з перешкодами?

Після тривалого самостійного аналізу ситуації роблю висновок: проблеми коріняться у способі формування суб’єкта, що здійснює першочерговий відбір кандидатів на керівні посади. Іншими словами, йдеться про формування конкурсних комісій, які обирають очільників того чи іншого органу. Не розповідатиму про всі випадки, адже конкурсів було чимало, і деталізація проблем потребуватиме десятків сторінок. Для порівняння взято органи правопорядку (НАБУ, ДБР, НАЗК), підрозділ органу правосуддя (САП), сервісну “антикорупційну” службу (АРМА).

Протягом 2014—2015 років Верховна Рада ухвалила кілька законів, які вибудували нову структуру, створивши плацдарм для формування вищезгаданих органів.

Почнемо з органу публічної влади, на якому провладні еліти схибили, і це стало для них своєрідним підтвердженням принципу “перша чарка коло́м”. Для громадськості та міжнародних партнерів — навпаки, це стало ледь не єдиним успіхом, коли результати конкурсу обернулись сходженням на відповідальну посаду людини, яка не була запрограмована на традиційну маріонетковість. Національне антикорупційне бюро України — орган правопорядку, що розслідує високопосадову корупцію. Провладні чини, не зрозумівши тоді, чим для них закінчиться створення Бюро, відрядили в комісію не вельми контрольованих кандидатів.

Як і передбачено законом — по троє від: президента України (Ярослава Грицака, Євгена Захарова, Рефата Чубарова), Кабінету міністрів (Йосифа Зісельса, Олександру Яновську, Юрія Бутусова) і Верховної Ради (Джованні Кесслера, Євгена Нищука, Віктора Мусіяку). Від початкових 106 кандидатів до другого туру дійшов 21 номінант. Згодом залишилося четверо: Яків Варічев, Микола Сірий, Артем Ситник і Віктор Чумак. Серед них найбільше голосів набрали Ситник і Сірий. У результаті з двох кандидатів Петро Порошенко, будучи суб’єктом призначення переможця, обрав “сіру конячку” — Артема Ситника. Останній дістав підтримку громадськості, журналістів та міжнародних партнерів. Наразі це конвертувалося в 600 розслідувань і близько 170 справ, переданих до суду. Дати собі раду з детективами Бюро провладні еліти не можуть і досі, намагаючись дискредитувати, обмежити повноваження або й узагалі ліквідувати орган правопорядку. Важливо уточнити, що це перший і, мабуть, єдиний з відомих мені випадків, коли влада припустилася помилки і більше вже її не повторювала. Як влучно визначила журналістка Юлія Латиніна: “Систему характеризує не помилка, а реакція на помилку”. Так звані еліти зреагували, поступово перетискаючи громадськість у кожному наступному конкурсі, а подеколи — просто не допускаючи її до участі.

Наступний конкурсний відбір — обрання очільника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, де чотирьох осіб визначила Рада прокурорів України, сімох — Верховна Рада України. Зрештою, до фінального етапу вийшли “кіборг” Максим Грищук, який отримав дев’ять голосів, і Назар Холодницький — сім. У результаті тодішній очільник ГПУ Віктор Шокін (а за лаштунками ще й екс-заступник генпрокурора Даниленко в офісі Яреми) провів співбесіду і призначив Назара Холодницького. Стосовно цього конкурсу лунали обережні застереження: призначити мали не Холодницького, а Грищука. Хоча останній все ж таки став заступником Холодницького. Тепер, після скандалу з “акваріумними рибками” і “зливу” низки справ, активісти вимагають звільнення Холодницького. Однак і Грищук також у немилості — насамперед через підтримку свого керівника.

Паралельно із цими двома конкурсами обирали членів колегіального органу — Національного агентства з питань запобігання корупції. Насамперед зазначу, що провладні еліти делегували до комісії двох осіб, яких лише умовно можна назвати “громадськістю”. Одна з них навіть колонку в ЗМІ опублікувала, намагаючись відвести від себе критику. Згодом відомий правник Володимир Сущенко вийшов з комісії, і три блокуючі голоси “посипалися”. Відтак спочатку влада отримала напівпідконтрольний орган, а тепер, після звільнення Руслана Рябошапки і Руслана Радецького, всі п’ятеро членів НАЗК уже можуть “почесно” називатися співробітниками з вулиці Банкової.

До слова, всі покладені на НАЗК функції — е-декларування, врегулювання конфлікту інтересів, захист викривачів, формування єдиної державної антикорупційної політики — провалено. Ба більше, окремі напрямки роботи “розвернули” проти опозиційно налаштованих народних депутатів і антикорупційних активістів.

Далі — про Державне бюро розслідувань, центральний орган виконавчої влади з правоохоронними функціями. Бюро перебрало за підслідністю всі злочини, які до цього були за Генеральною прокуратурою. До слова, штат ДБР майже вдвічі більший, ніж штат НАБУ. Це важливий орган правопорядку, якому підслідні топ-посадовці САП і того ж таки НАБУ.

Згідно із законом, так звана зовнішня конкурсна комісія ДБР формується з представників (по три особи) від уряду, парламенту і президента. Але цього разу, на противагу ситуації з НАБУ, до складу комісії включили абсолютно підконтрольних осіб, яких можна поділити на два табори — від БПП і від “Народного фронту”. Про активістів, міжнародників чи когось незалежного навіть не йшлося. Як наслідок —дві політичні групи ледь не два роки торгувалися між собою, хто ж має очолити ДБР. Зрештою, після скандалу в НАЗК, коли спливло прізвище “смотрящого” від Банкової, Бюро не очолив Олексій Горащенков, який вважався фаворитом конкурсу. Проте БПП і “НарФронт” знайшли вихід — “збалансували” ДБР між собою, призначивши Романа Трубу директором від НФ, а двома заступниками стали Ольга Варченко і Олександр Буряк від БПП. Втім, з часом належність до таборів була відкоригована знову ж таки на користь Банкової, але не суспільного інтересу.

І останній конкурс з тих, про які тут ідеться, — на зайняття посади очільника Національного агентства з питань повернення активів (АРМА). По-перше, від цього органу не залежало так багато, як від НАБУ, САП, НАЗК чи ДБР. По-друге, після низки скандалів багато гідних кандидатів просто не подавалися на конкурс. По-третє, у складі комісії було троє представників від громадського сектора (Гліб Канєвський, Дарина Каленюк, Ярослав Юрчишин), американський екс-прокурор Том Фаєрстоун, журналіст Юрій Бутусов, керуючий партнер юридичної компанії “Василь Кисіль і партнери” Андрій Стельмащук, правник Олег Первомайський та Ігор Кухарук. Як бачимо, жодної “контрольної акції” у провладних еліт не було. Зрештою, така плюс-мінус збалансована комісія обрала одного з найсильніших кандидатів — Антона Янчука. Хоча зауважу, що його пов’язували з міністром юстиції Павлом Петренком.

І тепер — до ключового. Якщо вже зрозуміло, що марафон не біжимо як спринт, але кілька довгих забігів провалено, то які фундаментальні висновки потрібно зробити з попередніх провалів?

Нові реформаторські марафони: who wins?

Повертаючись до формування нових антикорупційних органів, зауважимо: який сенс плодити нові інституції, якщо члени конкурсної комісії обираються за квотно-партійним підходом. Ба більше, є думка, що державних службовців узагалі треба усунути від конкурсних комісій. До їх складу мають входити або юристи-іноземці з високою репутацією, або делеговані міжнародними структурами українці, які зарекомендували себе як фахівці і мають довіру в суспільстві. Вітчизняні органи влади багаторазово провалювали процес делегування. Крім цього, у профільному законодавстві мають бути встановлені максимально чіткі критерії відбору та етапів конкурсу, щоб не було, як у ДБР: спочатку поліграф фактично є частиною відбору (результати надаються членам внутрішніх комісії до співбесід), а потім виноситься за рамки відбору слідчих і держслужбовців. Усі вимоги мають бути максимально обґрунтованими для кожного рішення комісії.

І ще: члени комісій повинні відповідати за свої махінації. І втрати для них мають бути не тільки репутаційними. Деякі експерти пропонують запроваджувати (тимчасово, на період виконання відповідних функцій) статус квазіпосадовців. Також потрібно передбачити можливість замінювати тих членів конкурсної комісії, яких помічено в недоброчесних діях у контексті конкурсу. Відкликання (заміна) члена комісії має бути обґрунтоване чіткими аргументами з боку суб’єкта делегування. Хоча, з іншого боку, є ризик використання цієї процедури і в негативному форматі.

Строк повноважень комісії — також важливий момент у контексті обрання посадовців вищого рівня того чи іншого органу. Не може одна комісія, обравши керівництво, й надалі продовжувати працювати. Крім того, очевидно, що члени конкурсних комісій, які не є держслужбовцями, мають отримувати гідну платню, адже вони несуть відповідальність за свої дії в комісії. Волонтерство у таких справах ні до чого доброго зазвичай не приводить. Конкурси мають бути максимально відкритими — онлайн-трансляції, доступність усіх протоколів засідань тощо. Також потрібно передбачити аудіювання того чи іншого конкурсу з боку міжнародних компаній, які можуть незалежно проаналізувати процедури.

І фінальний акорд. Усі сторони процесу повинні зрозуміти ключове — новостворені інституції не є панацеєю самі по собі. Навіть після відбору незалежного очільника потрібно і далі контролювати запуск інституції, набір керівників середньої ланки та рядових співробітників. Це як дитина, яку маємо виховувати змалечку, допомагати з вирішенням проблем, підказувати в непростих ситуаціях до досягнення повноліття. Тільки тоді матимем успіх у роботі новозапущених органів публічної влади.

Західна норма формування керівництва антикорупційних органів за допомогою конкурсних комісій, на яку активісти покладали величезні надії, поки що не стала панацеєю та гарантією швидкого становлення й наступної ефективної роботи антикорупційних органів. Утім, нині ключовим стане обрання Вищого антикорупційного суду — де Громадська рада міжнародних експертів складається з іноземців і поки що повноцінно виконує свої функції.

Тим часом, влада в цинічній казуїстиці все-таки перевершила всі очікування. Тому потрібно виносити уроки та продовжувати рух.

Олександр Лємєнов для Дзеркала Тижня.Україна

ВГОРУ