Реанімаційний Пакет Реформ > Новини > Колонки > Накопичувальний рівень пенсійної системи: у пошуках моделі та параметрів

Накопичувальний рівень пенсійної системи: у пошуках моделі та параметрів

У більшості населення пенсійна реформа асоціюється із осучасненням пенсій. Проте, зміни до правил призначення пенсії за віком та формули її обчислення, які були ухвалені у жовтні 2017 року, є лише першим, параметричним, етапом пенсійної реформи. На черзі – структурний етап пенсійної реформи, який передбачає запровадження обов’язкового накопичувального компонента пенсійної системи.

Проголошення після Революції Гідності курсу на проведення пенсійної реформи актуалізувало питання запровадження обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи (згідно з термінологією українського законодавства: «накопичувальної системи пенсійного страхування»). Відповідні заходи щодо такого запровадження були передбачені Коаліційною Угодою депутатських фракцій у Верховній Раді восьмого скликання, Комплексною програмою розвитку фінансового сектора України та іншими документами, які визначали порядок денний державної політики на 2015 – 2020 роки. Більше того, законодавча та виконавча гілки влади навіть здійснили конкретні кроки у цьому напрямку: ухвалений у жовтні 2017 року Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» № 2148-VIII передбачав  запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування з 1 січня 2019 року, а Уряд України прийняв спеціальне розпорядження, яке містило перелік заходів щодо створення інституційних компонентів функціонування такої системи. Однак наразі «маємо те, що маємо»: обов’язковий накопичувальний компонент фактично так і не був запроваджений.

Результатом дострокових парламентських виборів буде швидке переформатування влади та суттєве оновлення політичного класу, який змушений буде переосмислити бачення подальших реформ. Пенсійна реформа у цьому сенсі не є виключенням.

Незважаючи на те, що у агітаційних зверненнях до виборців головних фаворитів політичних перегонів домінувала емоційна складова, проте певне уявлення про їхні наміри щодо реформування пенсійної сфери можна скласти виходячи із положень передвиборчих програм. Більш-менш чітка і зрозуміла позиція з цього питання міститься лише у програмах «Слуги народу» та «Голосу». Обидві політичні сили у якості головного «пенсійного» меседжа декларували наміри запроваджувати «накопичувальну систему пенсійного забезпечення». Хоча «Європейська солідарність» обмежилася у своїй програмі лише гаслами про підвищення пенсій та гарантування забезпеченої старості, проте, враховуючи передвиборчу риторику та персональний склад прохідної частини списку, можна очікувати на її підтримку у проведенні структурних реформ у пенсійній сфері. Привертають увагу досить екстравагантні положення передвиборчої програми «Батьківщини», яка виступає за запровадження персоніфікованої пенсійної системи, хоча така існує вже не перше десятиліття, та пропонує відкладати пенсійні внески на особовий рахунок кожної людини у державному банку, що, безумовно, було б «новим словом» у світовій практиці побудови пенсійних систем. З’ясувати позицію «Опозиційної платформи» стосовно пенсійного забезпечення не представляється можливим, оскільки для реалізації її ідеологічних засад – миру, стабільності і розвитку – передвиборча програма, мабуть, не потрібна (ні на сайті політсили, ні деінде в мережі виявити її не вдалось). Разом з тим, її позиція навряд чи буде визначальною при прийнятті Верховною Радою ключових рішень.

Загалом, є підстави сподіватись, що новий склад Верховної Ради буде прихильним курсу на подальше проведення пенсійної реформи. У першу чергу владі необхідно буде вирішити питання забезпечення передумов запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування, визначитися із моделлю і базовими параметрами такої системи.

 

Забезпечення передумов запровадження обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи

Під передумовами запровадження обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи органи влади та експертне середовище мають на увазі, перш за все, створення належної системи регулювання та нагляду, здатної надійно захистити права її учасників (бенефіціарів). Для цього, щонайменше, необхідно прийняти законодавство, яке передбачало б консолідацію наглядових функцій у сфері накопичувального пенсійного забезпечення та встановлювало б необхідні повноваження, незалежність і інституційну спроможність наглядового органу. Відповідні законопроекти – «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо консолідації функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг» (№ 2413а, або так званий «спліт») та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інвесторів від зловживань на ринках капіталу» (№ 6303-д) – неодноразово включалися для розгляду в порядок денний засідання Верховної Ради, а перший навіть пройшов перше читання та був прийнятий за основу ще у 2016 році. Однак «політичної волі» проголосувати ці законопроекти в цілому, як це часто буває коли питання торкається особистих або корпоративних інтересів, у Верховної Ради забракло. Втім, перспективи прийняття цих законопроектів уже новим складом Верховної Ради є досить високими (хоча процедуру їх розгляду доведеться пройти по новому), оскільки обидва вони визначені у якості «структурного маяка» в поки що актуальному Меморандумі про економічну і фінансову політику між Україною та МВФ, підписаному 5 грудня 2018 року, та, очевидно, будуть залишатися у переліку першочергових зобов’язань України після підписання нового Меморандуму з МВФ.

Значно складнішим завданням буде досягти консенсусу щодо моделі та базових параметрів обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи.

 

Модель обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи

Архітектура моделі обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи була визначена ще у 2003 році Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», який наразі хоча і є чинним, але в тій частині, яка стосується обов’язкового накопичувального рівня, недіючим. Така ситуація виникла тому, що фактичне запровадження обов’язкового накопичувального рівня ставилося у залежність від низки умов, зокрема досягнення збалансованості бюджету Пенсійного фонду, які так і не були виконані. Згаданий вище Закон передбачає створення Накопичувального фонду, як цільового позабюджетного фонду, до якого учасники (або за учасників) перераховуватимуть страхові внески, та дозволяє учасникам у якості альтернативи спрямовувати страхові внески до тих недержавних пенсійних фондів, які отримають ліцензію на надання послуг у накопичувальній системі пенсійного страхування. Дещо подібна модель обов’язкового накопичувального рівня передбачена законопроектом, представленим у березні цього року Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР). Відповідно до цього законопроекту учасники обов’язкового накопичувального рівня матимуть можливість сплачувати пенсійні внески або до Накопичувального фонду, що є особою публічного права, або до авторизованих недержавних пенсійних фондів, при цьому учасники Накопичувального фонду додатково можуть обирати авторизовану компанію, яка буде здійснювати управління їхніми пенсійними накопиченнями. Нарешті, як кардинально інша – повністю децентралізована – подається модель, що передбачена депутатським проектом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» (№6677). Відповідно до цього законопроекту акумулювання та управління коштами обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи будуть здійснювати виключно недержавні пенсійні фонди. Ця модель передбачає, що централізованим залишиться виконання лише окремих адміністративних функцій, таких як збір страхових внесків, ведення персоніфікованого обліку тощо, яке забезпечуватиме Пенсійний фонд.

В інших країнах застосовуються різноманітні моделі функціонування обов’язкових накопичувальних пенсійних систем: від жорстко централізованих, в яких у приватні руки передається лише інвестиційна діяльність (тобто, управління власне пенсійними активами), до повністю децентралізованих, в яких участь держави зводиться виключно до регулювання індустрії пенсійного забезпечення, нагляду за діяльністю суб’єктів, які надають послуги учасникам таких систем, та консолідації потоків ключових даних. Головною перевагою централізованої моделі визнається низький рівень комісійних витрат за адміністративні послуги, який досягається за рахунок економії на масштабах. Натомість, вважається що децентралізована модель, якій притаманний механізм ринкового саморегулювання, завдяки конкуренції (цій усемогутній «ринковій силі») спроможна краще задовольняти різноманітні потреби різних учасників обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи, надаючи їм свободу обирати послуги з пенсійного забезпечення на основі власної оцінки прийнятного співвідношення «ціна – якість».

Не заглиблюючись у полеміку між прихильниками різних моделей обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи, потрібно відмітити, що жодна з таких моделей, очевидно, не має абсолютних переваг. Тим не менше, останнім часом низка країн, у тому числі з розвиненими фінансовими ринками та пенсійними системами, вдалася до створення централізованих моделей або моделей, в яких би на рівних функціонували загальнонаціональні та приватні пенсійні фонди. На особливу увагу у цьому зв’язку заслуговує досвід Великої Британії. Ухвалений у 2008 році Pensions Act (Закон про пенсії) передбачає автоматичне залучення найманих працівників, які працюють у Великій Британії, до обов’язкових накопичувальних планів. У 2011 році у цій країні розпочав свою діяльність National Employment Savings Trust (Національний фонд трудових заощаджень), скорочено NEST, який був створений та підтримується урядом. Відтак, наймані працівники отримали можливість обирати куди перераховувати обов’язкові пенсійні внески: в NEST або до інших пенсійних планів за місцем роботи. Незважаючи на досить коротку історію NEST, уже на кінець минулого фінансового року (31.03.2018) його членами стали понад 6,4 млн учасників. Головною його перевагою перед іншими пенсійними планами називають безоплатне приєднання для роботодавців та низькі сумарні комісійні за управління пенсійними планами для учасників, які складають 1,8% від суми внеску та 0,3% за управління активами. Такі умови приєднання/участі роблять NEST привабливим для роботодавців та учасників, а заодно задають орієнтир іншим суб’єктам, які надають послуги з обслуговування обов’язкових пенсійних планів, в їхній тарифній політиці.

На перший погляд модель, впроваджена у Великій Британії, нагадує ті, які передбачені Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та законопроектом, розробленим НКЦПФР. Поза увагою залишається одна неочевидна, але суттєва, відмінність. Закон і законопроект НКЦПФР передбачають автоматичний допуск Накопичувального фонду до надання послуг у накопичувальній системі пенсійного страхування, визначають спеціальні правила його створення та функціонування. Таким чином Накопичувальний фонд буде мати окремий статус серед інших пенсійних фондів, які або на підставі ліцензії або через процедуру авторизації отримуватимуть право на надання послуг учасникам другого рівня пенсійної системи. Складно передбачити, чи забезпечать ці спеціальні правила конкурентні переваги Накопичувальному фонду, чи, навпаки, створюватимуть для нього додаткові обмеження. Проте у будь-якому випадку буде мати місце ситуація, коли послуги у накопичувальній системі пенсійного страхування одночасно будуть надавати суб’єкти, що матимуть нетотожні умови допуску до ринку і функціонування. Натомість NEST узагалі не згадується в британському Pensions Act 2008. По суті, створення NEST було ініціативою, спрямованою на посилення конкуренції на ринку послуг з обслуговування обов’язкових пенсійних планів (тобто на удосконалення механізмів функціонування ринку), тому він здійснює свою діяльність на відповідному ринку за загальними правилами як рівний серед рівних.

Отже, як свідчить досвід Великої Британії, модель, за якої послуги на ринку обов’язкового накопичувального пенсійного забезпечення одночасно на рівноправних умовах надають установи державного/публічного та приватного права, може сприяти підвищенню якості такого ринку, при цьому, щоб запровадити відповідну модель, зовсім не обов’язково перетворювати законодавство про накопичувальну систему пенсійного страхування у законодавство про пенсійну установу державного/публічного права.

Базові параметри обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи

Серед сукупності базових параметрів обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи особливу увагу привертають ті, що визначають коло платників пенсійних внесків та розмір таких внесків. Положення Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та обох законопроектів (депутатського та НКЦПФР) у цих питаннях є подібними: платниками пенсійних внесків є виключно учасники системи (працююче населення), а пенсійні внески справляються у розмірі 7% (чинне законодавство та депутатський законопроект) або 15% (в оприлюдненій версії законопроекту НКЦПФР) з усієї суми доходів учасників системи.

Здавалося б, такий підхід мав би бути спрямований на якнайповніше залучення усього економічно активного населення до участі у пенсійному забезпеченні, підкреслюючи його особисту відповідальність за власний добробут у пенсійному віці. Проте, насправді, він може мати зворотний ефект, стати серйозною перешкодою для запровадження та розвитку обов’язкового накопичувального компонента, оскільки не враховує структуру соціальних ризиків різних за рівнем доходу груп населення.

На необхідності врахування та застосування концепції управління соціальними ризиками при формуванні пенсійної політики наголошується у фундаментальній доповіді Світового банку «Підтримка доходів у старості в ХХІ столітті: міжнародні перспективи пенсійних систем і реформ» (Old-Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform), яка була опублікована ще у 2005 році. В контексті згаданої вище концепції при визначені умов пенсійного забезпечення потрібно враховувати не лише ризики пов’язані з віком, але й інші антропогенні ризики (втрата роботи, хвороба, інвалідність тощо), до яких особливо уразливими є бідні верстви населення. З точки зору представників таких верств населення, їхня участь в обов’язковому пенсійному забезпеченні посилює потенційні негативні наслідки, викликані зазначеними короткостроковими ризиками, та знижує рівень добробуту. Внаслідок цього вони прагнуть уникати участі в обов’язковому пенсійному забезпеченні на користь отримання додаткового поточного доходу, що на практиці сприятиме збільшенню неформальної зайнятості та тінізації бізнесу.

Проблема вибіркового залучення економічно активного населення до участі в обов’язковому накопичувальному пенсійному забезпеченні стосується усіх країн, незалежно від рівня їхнього розвитку, оскільки навіть в багатих суспільствах є соціально уразливі категорії громадян, які отримують мінімальні та/або нерегулярні доходи. Для нашої країни ця проблема є особливо гострою через те, що значна частина працездатного населення, певною мірою навіть та, що зайнята у формальному секторі економіки, залишається бідною.

Досвід інших країн свідчить, що ключем для вирішення цієї проблеми може бути встановлення бази справляння пенсійних внесків, яка б не включала «нижню» частину доходів, необхідну для забезпечення, принаймні, належного рівня поточного споживання та покриття короткострокових ризиків. Для прикладу, у тому ж британському законодавстві (Pensions Act 2008) введено таке поняття як «кваліфікаційний заробіток» (qualifying earnings), що має верхню та нижню межу. До накопичувальних пенсійних програм з визначеними внесками за місцем роботи автоматично залучаються лише ті працівники, дохід яких перевищує нижню межу «кваліфікаційного заробітку» (наразі складає £ 6 032 за дванадцятимісячний базовий період), а пенсійні внески справляються з доходів, які знаходяться в «коридорі» «кваліфікаційного заробітку».

Застосування подібного підходу дозволить, по-перше, не зачіпати життєво важливих інтересів незаможних, для яких «готівка» сьогодні має значно більшу вагу, ніж «адекватна» пенсія у майбутньому, та, по-друге, залучити до накопичувальної системи пенсійного страхування саме те населення, на яке ця система і повинна бути орієнтована: середній клас, зайнятий у формальному секторі економіки.

Сергій Зубик

ВГОРУ