“Екологія-Право-Людина” про законопроект “Про державний екологічний контроль”

Проект Закону України №3091 “Про державний екологічний контроль” покликаний врегулювати на законодавчому рівні основні засади здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства органами влади, суб’єктами господарювання та фізичними особами. Це дозволить подолати обмеження Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, які були несумісними із завданнями екологічного контролю, спектром підконтрольних суб’єктів та особливостями предмета екологічного контролю.

Законопроект також об’єднує окремі контролюючі функції у сфері охорони довкілля в руках органу державного екологічного контролю, що діє на центральному та регіональному рівнях. Це сприятиме оптимізації державного управління та просуванню принципу інтегрованого підходу до управління довкіллям. За порушення природоохоронного законодавства суб’єктами господарювання законопроект запроваджує систему адміністративно-господарських санкцій та встановлює підстави та порядок їх накладення. А також багато іншого, але про усе поступово.

Законопроект також закладав підґрунтя для громадського екологічного контрою (public environmental enforcement), що давно є зобов’язанням України за Орхуською конвенцією, але за понад 20 років так і було належно реалізовано. На жаль, ініціатори законодавчої ініціативи перед реєстрацією законопроекту вилучили із його тексту більшість положень, що стосувалися прав екологічних неурядових організацій. МБО “Екологія-Право-Людина” категорично не згідна із таким підходом та буде адвокатувати за повернення повноважень неурядових організацій сприяти дотриманню природоохоронних норм в інтересах сучасного і майбутніх поколінь українців.

Співвідношення із Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”

Одним із основних завдань проекту Закону України «Про державний екологічний контроль» було подолання обмежень, що накладаються на контролюючі органи Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Встановлені цим законом рамки діяльності для контролюючих органів, цілковито обґрунтовані і виправдані для одних сфер, є неприпустимий для сфери охорони довкілля. Не секрет, що необхідність повідомляти суб’єкта господарювання про проведення планового заходу державного екологічного контролю, необхідність отримувати погодження вищестоящого органу на проведення позапланового заходу за зверненням фізичної особи, неможливість проведення позапланового заходу за зверненням громадської організації чи органу місцевого самоврядування є несумісними із завданнями екологічного контролю. Наслідком є низька ефективність екологічного контролю та значна, подекуди непоправна шкода довкіллю. Поширення положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на органи державного екологічного контролю призвело також до значної кількості недопусків екологічних інспекторів на перевірки.

Перехідними положеннями до законопроекту вносяться зміни до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» такого змісту: «Центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного екологічного нагляду (контролю), його територіальні органи зобов’язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державний екологічний контроль», виключно вимог частин першої, четвертої, шостої – сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої – чотирнадцятої статті 4, частин першої – четвертої, шостої, восьмої – десятої статті 7, частин першої, другої та четвертої статті 12, статей 13 – 18, 20, 21 цього Закону». Така форма розмежування сфери дії двох законів дозволяє, з одного боку, поширити на екологічний контроль основоположні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а з іншого, забезпечити екологічному контролю достатні законодавчі можливості якісно виконувати поставлені перед ним завдання.

У цьому ж контексті законопроект встановлює адміністративно-господарські штрафи для суб’єктів господарювання за недопуск до перевірки. Розмір штрафу варіюється в залежності від ступеня екологічного ризику від господарської діяльності, і становить триста розмірів мінімальної заробітної плати для суб’єктів господарювання із найвищим та високим ступенем екологічного ризику, двісті – із середнім та сто – із низьким, тобто майже півтора мільйона, мільйон та півмільйона гривень відповідно.

Встановлення спеціальних правил для органів екологічного контролю та запровадження високих штрафів, на думку авторів, має вирішити проблему недопусків на підприємства, дозволить підвищити ефективність екологічного контролю, а згодом і рівень дотримання вимог природоохоронного законодавства.

Законопроект “Про державний екологічний контроль”: відкритість як запорука доброчесності

Згідно із положеннями законопроекту з метою забезпечення прозорості та ефективності діяльності органів державного екологічного контролю в Україні створюється інтегрована автоматизована система «Екологічний контроль», до якої будуть вноситися усі документи у сферах

1. планування заходів державного екологічного контролю (плани перевірок суб’єктів господарювання, плани патрулювань, тощо);

2. проведення заходів (накази, посвідчення (направлення) на проведення заходу державного екологічного контролю, рішення про зупинку діяльності суб’єкта господарювання, акти перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, звіти, приписи, вимоги, протоколи, постанови у справах про адміністративні правопорушення, постанови про накладення адміністративно-господарських санкцій, інші обов’язкові до виконання розпорядчі документи, рішення про дозвіл на відновлення діяльності);

3. та звітування (звіти про діяльність органів державного екологічного контролю).

Законопроект передбачає, що уся інформація, що вноситься до системи «Екологічний контроль», є відкритою (крім реєстраційних номерів облікових карток платників податків та паспортних даних), а доступ до неї громадськості забезпечується шляхом функціонування офіційного веб-порталу «Екологічний контроль» у мережі інтернет.

Завдяки функціонуванню цієї системи і суб’єкти господарювання, і громадськість матимуть можливість вільно аналізувати роботу органів державного екологічного контролю, висловлювати пропозиції щодо її покращення та оптимізації, а в разі потреби – звертатися у встановленому порядку до наглядових органів чи суду.

Підконтрольні суб’єкти

Згідно із статтею 1 Проекту державний екологічний контроль – це діяльність уповноважених органів із забезпечення дотримання вимог законодавства з охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів суб’єктами господарювання та фізичними особами, що здійснюється з метою досягнення високого рівня захисту довкілля шляхом запобігання, виявлення та фіксації порушень природоохоронного законодавства, а також притягнення винних осіб до відповідальності. Разом з тим, ця ж стаття дає і визначення поняття суб’єкти господарювання, під якими розуміє юридичні особи незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, зареєстровані в установленому Законом порядку та фізичні особи-підприємці, а також встановлює, що для цілей цього Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, прирівнюються до суб’єктів господарювання.

Таким чином, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, є суб’єктами державного екологічного контролю згідно аналізованого Проєкту. Щодо них, як і щодо суб’єктів господарювання планові перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства проводяться на підставі щорічного плану, що виходить із стану та особливостей довкілля відповідного регіону, динаміки його змін, екологічних проблеми; результатів здійснення попередніх заходів державного екологічного контролю; результатів аналізу причин, умов та наслідків порушень природоохоронного законодавства.

Однак, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, не здійснюють господарської діяльності. Саме тому згідно Проекту ступінь їх екологічного ризику від провадження господарської діяльності не визначається (Ступінь екологічного ризику суб’єкта господарювання визначається на основі критеріїв, за якими оцінюється ступінь екологічного ризику від провадження господарської діяльності, і може бути найвищим, високим, середнім і незначним.).

На відміну від суб’єктів господарювання, періодичність планових перевірок яких залежить від ступеня екологічного ризику, для органів державної влади та місцевого самоврядування закон встановлює спеціальне правило, згідно якого планові перевірки таких суб’єктів проводяться один раз на три роки (частина 7 статті 11 Проекту).

Підстави проведення позапланових перевірок і для суб’єктів господарювання, і для органів державної влади та місцевого самоврядування передбачені у статті 12 Проекту. До підстав позапланових перевірок належить, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної особи (фізичних осіб) чи громадського об’єднання.

Співвідношення повноважень органу державного екологічного контролю з іншими контролюючими органами

Одним із основних принципів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є принцип неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання. Натомість, у сфері охорони довкілля на сьогодні у сферах охорони і використання окремих природних ресурсів існують дублювання повноважень Державної екологічної інспекції та інших органів контролю.

Для ефективної охорони та раціонального використання природних ресурсів також важливим є розділення функцій державного управління (регуляторних, дозвільних) та контролюючих функцій. Основне завдання ресурсних агентств полягає у розвитку відповідної галузі промисловості і нарощення обсягів виробництва. Натомість ці завдання часто входять у конфлікт із інтересами охорони довкілля. Присутність у одного органу повноважень із розвитку галузі та охорони компонентів довкілля (шляхом контролю за дотриманням природоохоронного законодавства) закладає неминучий конфлікт інтересів.

Проєкт Закону України «Про державний екологічний контроль», в редакції розробленій МБО «Екологія-Право-Людина», був покликаний, серед іншого, усунути внутрівідомчий конфлікт інтересів та дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю), передавши усі контролюючі повноваження у природоохоронній сфері щодо суб’єктів господарювання одному органу – Державній екологічній інспекції. Законопроєктом було запропоновано наділити Державну екологічну інспекцію виключними повноваженнями із перевірки господарюючих суб’єктів на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства, відповідно такі повноваження у Державної лісової охорони, Служби державної охорони природно-заповідного фонду України, органів рибоохорони та інших органів, що здійснюють контроль у сфері охорони і використання надр та мисливських тварин – виключити.

На відміну від основних принципів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які забороняють надмірний тиск на бізнес, подібні обмеження щодо фізичних осіб відсутні. В той же час держава зобов’язана забезпечити високий рівень захисту довкілля. Тому , на нашу думку, повноваження із попередження, виявлення та фіксації порушень природоохоронного законодавства фізичними особами для підвищення їх ефективності можуть, і де доречно, повинні дублюватися. З огляду на це законопроектом було запропоновано

в межах територій відповідних підприємств та установ – залишити за відповідними службами охорони (Державною лісовою охороною, Службою державної охорони природно-заповідного фонду України, єгерською службою) повноваження із попередження, виявлення та фіксації порушень природоохоронного законодавства фізичними особами (шляхом проведення рейдів, патрулювань, складання протоколів);
продублювати, де відсутні, ці повноваження для Державної екологічної інспекції, з тим аби контроль за дотриманням відповідних норм за межами компетенції служб охорони здійснювала Держекоінспекція, а, де доречно, рейди чи патрулювання могли проводитися спільно.

Для належної реалізації повноважень із попередження, виявлення та фіксації порушень природоохоронного законодавства фізичними особами, а також з метою забезпечення можливості проведення заходів контролю у формі рейдових перевірок щодо окремих суб’єктів господарювання (у сфері лісокористування, рибного промислу, мисливського господарства) проєктом закону було передбачено утворення в структурі органу державного екологічного контролю спеціальних оперативних підрозділів із статусом, можливостями та гарантіями правоохоронного органу. На жаль, ініціатори законопроекту ці положення із законопроекту виключили. МБО «Екологія-Право-Людина» буде наполягати на їх поверненні у законопроєкт «Про державний екологічний контроль».

Про альтернативний законопроект

Перехідні положення законопроекту № 3091 вносять зміни до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» таким чином аби з одного боку, поширити на екологічний контроль основоположні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, але з іншого, забезпечити екологічному контролю достатні законодавчі можливості якісно виконувати поставлені перед ним завдання (знята необхідність попередження про планові заходи, розширено коло осіб, за зверненням яких можуть проводитися позапланові заходи (разом з тим. передбачено гарантії та юридичну відповідальність за зловживання таким правом), для деяких суб’єктів господарювання збільшено строк тривалості заходів контролю (які здійснюють діяльність на великих територіях, зокрема у сферах лісокористування, надрокористування), знято необхідність отримувати погодження вищестоящого органу для проведення позапланового заходу).

Натомість, альтернативний законопроект № 3091-1 встановлює, що у випадку, якщо положення цього закону (№ 3091-1) суперечать положенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», застосовуються положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також із тексту закону вилучаються усі особливості, що були спрямовані на підвищення ефективності державного екологічного контролю та реального виконання його завдань.

Також альтернативний законопроєкт не містить новели, яка є однією із ключових складових проєкту № 3091 – положень про відповідальність суб’єктів господарювання. На додачу до існуючих, але застарілих та малоефективних норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, законопроект № 3091 вводить господарську відповідальність за порушення природоохоронного законодавства для суб’єктів господарювання (юридичні особи та ФОПи). Такого виду відповідальності у екологічному праві України раніше не було. Законопроєкт вводить власне склади правопорушень та санкції, а також порядок притягнення до неї (порядок складання протоколу, накладення адміністративного-господарського штрафу, інших адміністративно-господарських санкцій). Такий вид відповідальності давно існує в інших галузях (до прикладу, у сфері містобудування, податковому праві), але досі не існує у галузі охорони довкілля. До прикладу, законопроект встановлює високі адміністративно-господарські штрафи для суб’єктів господарювання за недопуск до перевірки. Розмір штрафу варіюється в залежності від ступеня екологічного ризику від господарської діяльності і становить суттєві суми, аби відповідні суб’єкти добре подумали перед тим, як не допускати екологічних інспекторів на законну перевірку. Детальному поясненню природи, мети і користі цього нового інструменту ми присвятимо наступний випуск серії.

Разом з тим, альтернативний законопроект містить наробки авторів проєкту № 3091 у сфері передачі усіх контрольних повноважень у сфері охорони довкілля органу державного екологічного контролю (вилучення відповідних повноважень у державної лісової охорони, рибоохорони, держгеокадастру, держгеоконтролю). Якщо прийняття законопроекту № 3091-1 без його перехідних положень по суті нічого не змінить у сумній поточній ситуації, то передача усіх контрольних повноважень у сфері охорони довкілля безсилому у багатьох відношеннях органу державного екологічного контролю буде просто злочином проти довкілля та громадян України.

Текст підготовлено МБО “Екологія-Право-Людина”