Кадрові (номінаційні) повноваження будь-якого суб’єкта владних повноважень є лакмусовим папірцем обсягу фактичної влади: чим більше органів/посадових осіб є залежними від певного суб’єкта у кадрових питаннях, тим більшим є його політичний вплив у наявній системі врядування. Відповідно до Конституції України Президент України володіє широким арсеналом кадрових повноважень. Зокрема, глава держави формує персональний склад РНБО; призначає та звільняє: Генерального прокурора (за згодою ВРУ), половину складу Ради НБУ, половину складу Нацради з питань ТБ і радіомовлення, глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, вище командування ЗСУ, інших військових формувань, голів місцевих державних адміністрацій (за поданням КМУ); призначає на посади: суддів (за поданням Вищої ради правосуддя), двох членів Вищої ради правосуддя, третину складу КСУ.

Юридичною формою реалізації цих повноважень глави держави є відповідні акти (укази і розпорядження) індивідуальної дії[1], які вирізняються своїм одноразовим характером застосування. Тобто, підписуючи указ, наприклад, про призначення судді КСУ Президент одноразово призначає суддю на цю посаду, а сам документ вичерпує свою юридичну дію. Протилежний підхід — якби закон вимагав щоденно підтверджувати повноваження такого судді через підписання Президентом все нових і нових указів — виглядає просто комічним.

Кадровий акт про призначення особи одноразово створює триваючий стан публічно-правових відносин, завершити який може лише ухвалення іншого індивідуальний акт протилежного характеру (акт про звільнення цієї ж особи). Скасування акта про призначення особи на посаду саме по собі є абсурдною дією, яка породжує юридичну невизначеність, оскільки тільки звільнення є легітимним антиподом до призначення. Як не можна звільнити особу, яка не була перед цим призначена, так і не можна скасовувати призначення особи, яка вже набула легітимних повноважень. Саме так, а не інакше, «працює» право, і дотримання цих, здавалося б, технічних формальностей відділяє правопорядок від хаосу та свавілля.

У випадку із суддями КСУ застосування кадрових повноважень суб’єктів призначення обмежується, як мінімум, такими трьома факторами:

– відбір кандидатур на посаду судді КСУ здійснюється на конкурсних засадах у визначеному законом порядку (частина третя статті 148 Конституції) — судді КСУ призначаються на підставі конкурсу, а не дискреційних повноважень суб’єкта владних повноважень («кого хочу, того і призначаю»). На жаль, це положення Конституції України на сьогодні не реалізоване достатньою мірою, що і породжує проблему призначення недоброчесних суддів, і як наслідок — низької суспільної довіри до КСУ;

– суддя КСУ набуває повноважень з дня складення ним присяги на спеціальному пленарному засіданні Суду (частина сьому статті 148 Конституції) — а не з дня, наприклад, підписання указу Президентом;

– суб’єкти призначення суддів КСУ не є одночасно суб’єктами звільнення цих суддів — стаття 149-1 Конституції (у редакції 2016 року) передбачає вичерпний перелік припинення повноважень суддів КСУ, підстав для їхнього звільнення, а також суб’єкта звільнення, яким є сам КСУ (таке рішення ухвалюється щонайменше двома третинами від конституційного складу КСУ).

Таким чином, кадрові повноваження Президента України щодо суддів КСУ є асиметричними: Президент призначає, однак не звільняє суддів КСУ. Саме такий «розклад сил» передбачає чинна редакція Конституції України, гарантом додержання якої і є Глава держави.

На практиці, на жаль, часто трапляються випадки зловживань своїми кадровими повноваженнями з боку Президента України з політичних мотивів. Указ № 124/2021 від 27.03.2021 р. «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» є якраз прикладом маніпуляцій такого роду. В дечому ця ситуація нагадує ситуацію із Сюзанною Станік, яка була:

– призначена на посаду судді КСУ Указом № 368/2004 від 25.03.2004 р.;
– звільнена з посади судді КСУ Указом від № 370/2007 від 01.05.2007 р. «у зв’язку з порушенням присяги» — Постанова Шевченківського районного суду м. Києва від 18 липня 2007 р. визнала Указ від № 370/2007 протиправним і скасувала його (Постанова колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 25.03.2008 р. залишила в силі рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 18.07.2007 р.);
– поновлена на посаді судді КСУ Указом № 294/2008 від 02.04.2008 р.;
– фактично звільнена з посади судді КСУ Указом № 297/2008 від 03.04.2008 р. який скасував Указу № 368/2004 про її призначення — Постанова ОАСК № 5/573 від 24.02.2009 р. визнала Указ № 297/2008 протиправним і скасувала його (Ухвала Вищого адміністративного суду України № К-31177/09 від 27.01.2010 р. залишила в силі Постанову ОАСК № 5/573);
– поновлена на посаді судді КСУ Указом № 585/2010 від 28.04.2010 р., відповідно до якого Указ № 297/2008 втратив чинність;
– звільнена з посади судді КСУ Указом № 587/2010 від 29.04.2010 р. «у зв’язку з поданням заяви про відставку».

Однак, варто також пам’ятати, що діюча на той момент редакція Конституції України дозволяла Президенту як призначати, так і звільняти суддів КСУ.

Як показує політична практика, Президент України полюбляє скасовувати не тільки акти щодо призначення суддів КСУ. Наприклад, 19.12.2019 р. Верховний Суд (рішення у справі № П/9901/286/19) визнав протиправним та скасував Указ Президента України від 24.05.2019 р. №323/2019 «Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року № 187 “Про призначення В. Горковенка членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення”».

Як бачимо, судова практика у справах про кадрові повноваження Президента України є більш ніж однозначною та прогнозованою, а тому протиправність Указу № 124/2021 не має бути чимось неочікуваним для юридичної спільноти.

P.S. Існує один-єдиний випадок, коли все-таки можна скасовувати кадрові акти, — це можливість визнання такого акта неконституційним органом конституційної юрисдикції. Тобто, якщо Президент підпише указ про призначення (або звільнення) посадовця без належних конституційних повноважень, то КСУ може визнати такий указ неконституційним і фактично скасувати його. Однак, у таких випадках КСУ зобов’язаний чітко і однозначно прописати механізм виконання такого рішення і юридичну силу всіх наслідків, які воно породжує (чого, на жаль, не було зроблено у справі про Директора НАБУ — див. Рішення № 9-р/2020 від 28.08.2020 р.).

[1] Більше про природу індивідуальних актів див. в Рішеннях КСУ № 2-зп від 23.06.1997 р., № 20-рп/2001 від 27.12.2001 р., № 9-рп/2008 від 22.04.2008 р., № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р.

Олександр Марусяк, експерт Центру політико-правових реформ, для ЛІГА.Блоги