Антикорупційна прокуратура: два виміри незалежності

Прокуратура є органом правосуддя. Здавалося б, дуже простий і зрозумілий висновок. Уважний спостерігач дійшов би цього висновку ще наприкінці 2012-го, щойно почав діяти новий Кримінальний процесуальний кодекс (КПК). Переважна більшість мала би зробити це у 2014-му — з огляду на новий Закон про прокуратуру. Конституційні зміни 2016-го мали би відкрити очі вже решті.

Проте драйвери антикорупційної реформи так і не примирилися з ним. Ба більше, вони проігнорували або банально не добралися до цього висновку тоді, коли почали розбудовувати антикорупційну інфраструктуру.

Саме ця помилка — чи незнання — спричинила багатомісячну кампанію обрання за оновленою процедурою нового керівництва Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). Однак це боротьба з наслідками. Адже САП має низку уразливих місць, закладених її проектантами. І далеко не всі їх можна вирішити змінами до закону.

Найперше, що вирізняє агентів правосуддя, до яких належать і прокурори, — це високий рівень незалежності. За будь-яких обставин незалежність має два виміри: зовнішній (або інституційний) та внутрішній (або операційний). Якщо говорити про антикорупційну прокуратуру, рівень цієї незалежності (як сукупний, так пропорційний) мав би бути вищим, порівняно з іншими підрозділами української прокуратури.

Проте не сталося, як гадалося.

Зовнішній, або інституційний вимір

Утворення САП у вигляді самостійного структурного підрозділу Генеральної прокуратури було однією з найгрубіших помилок антикорупційної реформи. Адже самостійність статусу підрозділу означає виключно те, що такий підрозділ не входить до складу інших підрозділів. При тому навіть самостійний підрозділ є частиною органу, котрий має не лише керівника (органу), а й певні усталені підходи до організації та поділу праці загалом.

Оскільки САП є підрозділом Генеральної прокуратури, то, відповідно, має підпорядковуватися її організаційному й адміністративному розпорядку. До нього, зокрема, входять питання: штатного розпису і структури (кількості, формату та компетенції структурних підрозділів), матеріально-технічного та фінансового забезпечення, проходження державної служби, роботи канцелярії та режимно-таємої частини тощо.

Тобто у всіх питаннях або аспектах, які прямо не визначені законом, САП підпорядковується розпорядчим та внутрішнім організаційним правилам Генеральної прокуратури або потребує згоди Генерального прокурора. Крім того, перебуваючи у структурі Генеральної прокуратури, САП вимушена взаємодіяти з іншими її структурними підрозділами, наприклад юридичною службою, кадровим підрозділом, департаментом міжнародного співробітництва тощо.

Тим часом в органах прокуратури неодноразово практикувався підхід, відповідно до якого заступник Генерального прокурора може одночасно бути керівником прокуратури регіонального рівня (чи на правах такої). Наприклад, Давід Сакварелідзе був одночасно заступником Генерального прокурора і керівником прокуратури Одеської області, яка є окремою юридичною особою й має низку організаційних та функціональних переваг перед структурним підрозділом. І саме за аналогічним підходом варто було б утворювати САП.

Такий підхід до організації САП дав би сильну автономію в адміністративному, матеріально-технічному та бюрократичному (у найширшому сенсі) аспектах.

Статус окремої юридичної особи (на правах регіональної прокуратури) також посилює позицію заступника керівника САП. Наразі два заступники керівника САП не є керівниками прокуратури (в розумінні Закону та КПК). Відповідно, вони не можуть призначати прокурорів у кримінальних провадженнях та приймати процесуальні рішення, які стосуються спеціальних суб’єктів (адвокатів, суддів, депутатів місцевих рад, міських голів тощо). У статусі заступника керівника прокуратури (на правах регіональної) заступник керівника САП набуде таких повноважень. Крім того, якщо уточнити положення КПК, то його заступник буде уповноважений приймати процесуальні рішення не лише щодо згаданих спеціальних суб’єктів, а й щодо присяжних, суддів та представників суддівського самоврядування (членів ВРП і ВККС).

Але повноцінну автономність насамперед мав би забезпечити незалежний від Генеральної прокуратури порядок фінансування САП. Статус окремої юридичної особи дозволяє приміряти повноваження головного розпорядника бюджетних коштів.

Внутрішній, або операційний вимір

Внутрішня незалежність прокурорів як процесуальних керівників є однією з найболючіших проблем української прокуратури загалом. Хоч і повільно, але це питання все-таки починає виходити на порядок денний. Крім того, останні інституційні зміни в організації діяльності прокуратури — наприклад, утворення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів — посприяли зміцненню незалежності прокурорів.

Тим часом розгляд цього питання виключно в юридичній площині є помилкою, оскільки воно має більше буденно-робочий і управлінський характер.

Юридичних гарантій та механізмів забезпечення незалежності прокурорів в українських законах не бракує. І важко погодитися з ідеєю, буцім якісь внутрішні нормативні документи (інструкції, порядки, положення, меморандуми) здатні посилити їх ще більше. Оскільки деталізація й надійність таких механізмів направду належного рівня.

За типового сценарію, в органах прокуратури, і САП не є винятком, вирішальну роль в узалежненні прокурорів відіграють три чинники:
(1) величина колективу і роль керівника в ньому; (2) особистісні та лідерські якості керівника прокуратури; (3) формальна структура управління.

1. Залученість керівника прокуратури до процесуальної діяльності прокурорів природно вища в малих (до 150 людей) колективах. У таких колективах не лише всі у всіх як на долоні, зазвичай і рівень навантаження (за кількістю кримінальних проваджень) у них цілком помірний, що дозволяє керівникові прокуратури бути в курсі більшості, та навіть переважної більшості їх.

Що стосується САП, то цей колектив реально малий, і рівень навантаження (за кількістю кримінальних проваджень) на нього — досить низький. До того ж тиск медіа, політиків та активістів спонукає керівника САП постійно перебувати в курсі перебігу кримінальних проваджень. Крім того, не слід забувати, що фігуранти кримінальних проваджень САП нерідко є спеціальними суб’єктами (адвокатами, суддями, депутатами місцевих рад, міськими головами тощо), стосовно яких низку процесуальних рішень має приймати саме керівник САП. Тому він часто буває залучений до визначення курсу й динаміки розслідування з огляду на свої прямі посадові обов’язки.

2. Жодному колективу, тим більше малому, не уникнути потрапляння під вплив керівника (його візії, підходів, упереджень тощо). Проте рівень такого впливу значною мірою залежатиме від особистісних і лідерських якостей. Це однаково стосується як молодих, так і сталих демократій.

Навіть “слабкий” керівник матиме досить сильні позиції у впливі на колектив. З іншого боку, націленість на вибір очевидно “слабкого” керівника є серйозною помилкою, з якої користатимуть майже всі “недружні” сили.

Не слід забувати, що в пострадянських країнах влада і формальний титул досі мають дуже сильне сакральне значення. До того ж сакральність позиції може посилюватися різноманітнім чином: наприклад, генеральським званням чи іншими статусними відзнаками.

3. Наразі в прокуратурі немає єдиного підходу до організації малих колективів у формальні групи (підрозділи). Наприклад, кожна місцева прокуратура в Києві налічує близько 40—50 прокурорів (разом із керівниками), але поділу на формальні відділи там немає.

Натомість у САП, що також налічує близько 40 прокурорів (разом із керівниками), прокурори поділені на малі відділи (4—5 прокурорів). Кожен відділ має, щонайменше, одного керівника. До того ж усі відділи об’єднанні в управління, яке теж має керівника. Аналогічну ситуацію можна надибати у забюрократизованих прокуратурах (регіональних та Генеральній).

Хоча закон не наділяє керівників структурних підрозділів прокуратур додатковими повноваженнями, через формальний титул “начальника” та корпоративну культуру вони істотно можуть впливати на роботу прокурорів.

Слід підкреслити, що керівники структурних підрозділів найчастіше будуть “продовженням” влади керівника прокуратури. Крім того, вони будуть її посилювати, оскільки істотно полегшують йому можливість оперувати загальним обсягом навантаження, інформацією про перебіг кримінальних проваджень, і прямо забезпечувати “контроль виконання” його рекомендацій/вказівок (хай навіть цілком виправданих). Інакше кажучи, влада керівника прокуратури значною мірою забезпечується “руками” керівників структурних підрозділів.

Навіть якщо припустити, що всі керівники (прокуратури та підрозділів) — компетентні й доброчесні люди, вони однак будуть користуватися “своєю” владою. Тобто у більшості або переважній більшості випадків вони визначатимуть перебіг кримінальних проваджень, а ініціатива й незалежність “підпорядкованих” прокурорів будуть різною мірою придушені.

Той, хто має бодай якусь владу, неодмінно нею користуватиметься. Тим більше в організаціях і сферах, де панує культ сили та сакралізується її значення.

Замість висновку

Очевидно, що від керівника САП залежить багато. Безумовно, його особистість істотно впливатиме на культуру САП і її результати. Проте теза, що успіхи або невдачі прокурорів САП належать виключно керівництву, — аж надто інфантильна.

Питання “як далі бути з САП?” має розглядатися комплексно і з урахуванням допущених помилок. Але насамперед воно має базуватися на надійних речах: загальновизнаних стандартах, кількісних та якісних дослідженнях, уважних спостереженнях. Натомість емоції тільки поглиблять проблему. 

Володимир Петраковський для Дзеркала тижня

ВГОРУ