Реформуванням міністерств та інших органів влади займались майже всі уряди України часів незалежності, але в результаті таких «реформ» все поверталось назад і з гіршим результатом. Весь час «реформам» в Україні не вистачало ні системності, ні послідовності, ні фаховості. Тому на початок 2014 року Україна мала практично зруйновану та розграбовану державну машину, яка не могла не тільки забезпечити добробут своїм громадянам, але й не могла захистити себе та громадян.
На жаль, реформа державного управління реально не стала пріоритетною для чинного та минулого урядів, принаймні вона не потрапила в перелік пріоритетів уряду в Середньостроковому плані дій. І, здається, попри потужну фінансову та методологічну допомогу ЄС, більшість урядовців досі не впевнена, чи потрібна взагалі ця реформа?
Показовими є результати дослідження Фонду «Демократичні ініціативи» щодо оцінки реформ, проведені в кінці 2017 року. Так от, за оцінкою населення, серед 5 основних гальм реформ станом на кінець 2017 року на першому місці – бюрократія та чиновники.
Експерти ж оцінили реформу державної служби, як провальну.
Реформа державного управління була фактично запущена 1 травня 2016 року з моменту вступу в дію нового закону України «Про державну службу». До цього силами українських та міжнародних експертів разом із Національним агентством з питань державної служби більше року велась робота над розробкою закону та підзаконних актів до нього. Серед них – Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби та постанови, які встановлюють схеми посадових окладів державних службовців відповідно до вимог нового закону, про затвердження типових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії “А”, “Б” та “В” та інші (всього – маже 30 підзаконних актів).
Паралельно із роботою над новим законом «Про державну службу» та підзаконними актами до нього в Уряді велась робота над Стратегією реформи державного управління. Власне реформа державної служби є складовою частиною більш загальною реформи державного управління (публічної адміністрації) разом із реформою системи органів виконавчої влади, реформою адміністративних послуг, реформою системи публічних фінансів. Окремою, але пов’язаною складовою частиною реформи публічної адміністрації в Україні загалом є реформа служби в органах місцевого самоврядування, реформа адміністративно-територіального устрою та децентралізація.
Зрештою, Стратегія реформи державного управління на 2016-2020 роки була схвалена Урядом 24 червня 2016 року. Конкурси на посади державних секретарів міністерств відповідно до закону «Про державну службу» мали відбутись і відбулись в кінці 2016 року. Передбачалось, що саме державні секретарі мають стати лідерами та провідниками реформування апаратів міністерств, а згодом і підзвітних міністерствам інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) – агентств, служб та інспекцій.
Реально ж реформування міністерств почалось аж восени 2017 року, і в державних секретарів якщо і був «реформаторський запал, то до того часу від «вивітрився», і в більшості державні секретарі просто стали частиною бюрократичної системи.
Із самого початку реформи державні службовці пояснювали свою неефективну роботу низькою мотивацією та нестабільністю. Кожен уряд «перетасовував» апарати, міністри приводили свої команди і «садили» лояльних людей на ключові посади, які, як правило, йшли з міністерства разом зі своїми «патронами».
Проблему стабільності частково вирішує новий закон «Про державну службу», заклавши принцип виключно конкурсного відбору на всі посади державної служби, політичної неупередженості та захисту державних службовців від невмотивованих звільнень.
Щодо проблеми «низької матеріальної мотивації» державних службовців, то Уряд послідовно та відповідно до вимог закону «Про державну службу» підвищує посадові оклади. Більш того, відносна чисельність українських державних службовців та витрати на оплату їхньої праці відносно ВВП країни вже відповідають середньоєвропейским показникам.
Мінімальний рівень заробітної плати держслужбовця на початку 2019 року має становити не менше 2-х прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Тобто, якщо цей прожитковий мінімум на кінець 2018 року становитиме 1921 грн., то посадовий оклад для державного службовця 9-ї групи оплати праці (наприклад, спеціаліста районної державної адміністрації) з 1 січня 2019 року становитиме 3842 грн. на місяць (без надбавок та премій).
За оцінками Костянтина Ващенка, голови Національного агентства України з питань держслужби, за останні два роки зарплата держслужбовців, завдяки закону «Про держслужбу» збільшилась. Середня заробітна плата спеціаліста місцевої держадміністрації у 2015-му складала 3 100 грн, в 2016-му - 4 700 грн, в 2017-му - 6 900 грн. У центральних органах виконавчої влади починали з 4 700 грн, а наразі - 12 600 грн.
Проте існує колосальна різниця між найнижчими та найвищими посадовими окладами бюджетників. Пропорція має складати 1:7, наразі вона досягає 1:40.
25 січня 2018 року Уряд схвалив Постанову за №24 «Про впорядкування структури заробітної плати працівників державних органів, судів, органів та установ системи правосуддя у 2018 році», якою власне виконується норма закону «Про державну службу», згідно якої мінімальний розмір посадового окладу державного службовця групи 9 має скласти «з 1 січня 2018 року - 1,5 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб».
Також, Постанова передбачає коефіцієнти підвищення посадових окладів певних груп державних службовців для певних категорій державних службовців, схеми посадових окладів працівників патронатних служб у державних органах, схеми посадових окладів працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, розмір щомісячної надбавки за виконання особливо важливої роботи для фахівців з питань реформ тощо (детально – в Постанові).
Наприклад, посадовий оклад спеціаліста державного органу районного рівня з 1 січня 2018 року підвищено із 2 000 грн на місяць до 2 653 грн (на 32%), керівника державного органу із 13 000 грн до 18 000 (на 38%). Таким чином з 1 січня 2018 року основні виплати (без премій та стимулюючих виплат) керівника структурного підрозділу міністерства складають 25-26 тис грн на місяць.
Чи відповідає це терміну «достойні» ринкові заробітні плати? За даними дослідження Центру економічних стратегій (ЦЕС) «РЕФОРМА ОПЛАТИ ПРАЦІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ», для працівників низової ланки (9-5 групи оплати праці) – ТАК, для працівників вищої керівної ланки (4-1 групи оплати праці) – НІ. Приблизно така ж ситуація і в більшості європейських країн: для працівників низової ланки державна служба є престижною та економічно привабливою більше, ніж для топ-керівників.
Окрім того, згідно з дослідженням, працівники на керівних посадах у державній службі отримують значно меншу зарплату, ніж у приватному секторі. Найбільший розрив виявили в ланці управління.
«Беремо держсекретаря, який переміг на конкурсі, має управлінський досвід у приватному секторі і ніякого досвіду на державній службі, оплата його праці за старою системою могла б бути на рівні 17 тисяч гривень, без доплат, але, наприклад, той самий державний секретар, але з досвідом роботи більш ніж 20 років, його оплата праці могла б бути приблизно 50 тис. гривень. Ці розриви свідчать про те, що найкращих людей з приватного сектора нам залучити до держслужби доволі важко», - пояснює Гліб Вишлінський, виконавчий директор Центру економічних стратегій, член Ради Реанімаційного Пакету Реформ.
Не вирішеним поки залишається і питання нарахування премій державним службовцям. Зазвичай, премії співробітникам, як в приватному, так і державному секторі, мають виплачуватись виключно за ефективно, результативно та якісно виконану роботу. Результативність та якість виконаної роботи має оцінюватись відносно планових показників: результативність – щодо вчасного виконання запланованих завдань та заходів, якість – оцінка відповідно до встановлених критеріїв якості їх виконання, ефективність – оцінка результатів відносно витрачених ресурсів (як людських, так і матеріальних).
Тобто, необхідною умовою вмотивованого та заслуженого преміювання державних службовців має бути якісне планування їх роботи. І в цьому напрямку робота теж почалась після схвалення Урядом Типового порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Відповідно до цієї постанови, ВСІМ державним службовцям мають бути встановлення 3-5 завдань на 2018 рік та індикатори та їх виконання. Протягом року має проводитись оцінка виконання завдань, а вкінці року виставляється загальна оцінка результатів роботи КОЖНОГО державного службовця, на основі чого приймається рішення щодо їх преміювання (відмінна оцінка) чи звільнення (негативна оцінка і повторна негативна оцінка).
Ващенко, коментуючи ситуацію з преміями, пояснює, що в Україні довгий час вона була викривлена Базові виплати, які отримував працівник складали лише 30%, інше - це премії та бонуси, які робили робітника залежим від доброї волі керівника.
В той же час, у більшості країні премії держслужбовців складають не більше 10-15%. «Наразі нам вдалося досягнути пропорції 70 на 30», - додає Ващенко.
Щодо ефективності роботи державних службовців – є багато невирішених питань.
Конкурентоспроможність держави Україна напряму залежить від ефективності роботи державних установ, в тому числі і тому, що саме державні установи (міністерства та інші органи виконавчої влади) формують і реалізують державну політику в таких соціально-важливих сферах, як розвиток підприємництва та ведення бізнесу, освіти, науки, розвитку інфраструктури, залучення інвестицій, подолання корупції, безпека, захист довкілля і в багатьох інших сферах, які разом визначають конкурентоспроможність держави, безпеку, добробут її громадян та рівень розвитку людського капіталу країни.
Згідно з показниками рейтингу Індексу глобальної конкурентоспроможності, 2016—2017 років Україна посідає 85 місце серед 138 країн та 132 місце за показником державні установи. Концепція оптимізації системи центральних органів виконавчої влади низькі позиції України у світових рейтингах конкурентоспроможності пояснює з наявною ситуацією в управлінні державним апаратом, яка призводить до недостатньо ефективного управління людськими ресурсами на державній службі.
Тим часом серед державних службовців та політиків існує хибне переконання, що ефективність та якість роботи працівників напряму залежить від рівня їх оплати праці. «Дайте нам високу зарплату і ми будемо ефективно працювати» - часто саме до такої формули мотивації зводиться завдання реформи державної служби словами багатьох чинних чиновників. Але високі заробітні плати потрібно платити не за посади або компетенції, а за конкретні результати.
46 років тому вперше було проведено дослідження серед підприємців. Їм задавали питання про те, як, на їхню думку, виглядає список десяти найважливіших потреб співробітника в його професійному житті. Точно таке ж питання було поставлене і співробітникам. Відповіді були дуже далекі один від одного. Недавно Інститут підвищення кваліфікації в Берліні провів точно таке ж дослідження. Результати виявились аналогічними попереднім. Підприємці позначили на першому місці хороший дохід, другим пріоритетом порахували умови праці, які нібито мають для працівників величезне значення. Виявилось, що для працівників все навпаки.
На першому місці співробітники поставили визнання добре виконаної роботи. На другому місці: точне знання цільової установки компанії чи установи, та продукції чи послуги, що вона виробляє. На третьому місці: ставлення до особистих турбот працівників. Четвертим пунктом співробітниками була названа все ще не хороша зарплата, а стабільне робоче місце. І тільки тепер, на п'ятому місці, стоїть гарна зарплата.
Цікаво те, що хороші умови праці стоять тільки на дев'ятому місці.
«Хороша зарплата - це гігієнічний фактор, щось, подібне крему після гоління або нічному крему. Одному треба багато, іншому потрібно менше»¹. Тобто, у випадку із державною службою, якщо заробітна плата є «достойною та ринковою», можна вважати, що загалом за великим рахунком наразі точно не можна стверджувати, що причиною неефективної роботи державних органів є низька заробітна плата.
Чому ж тоді державна служба не стала привабливою і залучити компетентних працівників навіть на посади фахівців з питань реформ (ФПР) виявилось далеко не простою справою? Адже конкурси на посади ФПР бувають 30 і більше кандидатів на місце, але часто вибрати немає із кого з точки зору фаховості та компетентності кандидатів. Цінні кадри не з системи досі бояться йти на держслужбу, оскільки розуміють, що там досі панує бюрократія.
Чи можна стверджувати, що такі фактори, як визнання добре виконаної роботи, точне знання цілей та завдань установи, ставлення до особистих турбот працівників і стабільне робоче місце є правилами в державних установах та організаціях? Чи можемо стверджувати, що на державній службі подолано панування бюрократії, або «безглуздих робочих процесів»?
Чи можемо стверджувати, що в міністерствах та інших центральних органах налагоджені та оптимізовані робочі процеси щодо аналізу державної політики та стратегічного планування, фінансово-економічного аналізу та аналізу впливу урядових ініціатив на документів державної політики, а урядові рішення приймаються виключно на основі якісно проведеного аналізу та прогнозу їх впливу?
Чи наразі встановлена персональна відповідальність міністрів, керівників державних органів та керівників підрозділів міністерств за виконання завдань та ключових індикаторів реформ? Чи їх заробітна плата напряму пов’язана із виконанням таких ключових показників?
Чи принаймні фахівці з питань реформ займаються реформами, а не бюрократичною тяганиною та «паперотворчістю»? Чи наступні бюджетні програми та запити будуть підготовлені в міністерствах на основі фахового аналізу, прогнозу впливу та реального бюджетування?
На жаль, переважно - НІ. Тому стверджувати, що державні службовці отримають свої зарплати заслужено поки що рано (хай не ображаються державні службовці, але це так).
Наразі Україна все ще залишається найбіднішою, найкорумпованішою, найменш конкурентоспроможною (другою з кінця після Молдови) країною Європи.
Стверджувати, що державні службовці почнуть заслужено отримувати достойні зарплати можна буде принаймні тоді, коли будуть досягнуті цільові показники реформ, задекларовані, наприклад в «Стратегії сталого розвитку «Україна-2020»:
...
...
...
...
На жаль, наразі, Україна є «чемпіоном світу» із розробки та схвалення різних стратегій а державних програм, і «чемпіоном світу» із їх невиконання. Стратегія сталого розвитку Україна-2020 має бути виконана до 2020 року (залишилось 2 роки!). Скільки із зазначених ключових показників Стратегії будуть досягнуті? Яка буде оцінка виконання Стратегії? Чи про неї, як завжди, забудуть і звітувати про виконання ніхто не буде? Як тоді можна буде оцінювати якість роботи державних органів та державної служби?
Ці всі питання не є риторичними. Від відповіді на них залежить, наскільки швидко Україна подолає кризу і стане на шлях економічного та соціального розвитку. Не варто тішити себе надіями, що без реформування державного управління та державної служби реформи в країні будуть успішними.
Сергій Сорока
Менеджер групи РПР «Реформа публічної адміністрації»,
Член Координаційної ради КМУ з питань реформування державного управління