Юрій Ганущак: Фінансування освіти і децентралізація

Юрій Ганущак для Дзеркало Тижня.Україна

Децентралізація влади дуже часто пов’язується з проведенням адміністративно-територіальної реформи, яка проходить наразі фазу добровільного об’єднання територіальних громад. 

Однак це тільки невелика й відносно проста в інтелектуальному плані частина реформи, що передбачає докорінну зміну характеру взаємовідносин у владних структурах. Складання пазлів на мапі України — захоплива гра, яка зрештою закінчиться успішно після усвідомлення народними депутатами того факту, що до нової територіальної конфігурації владних структур потрібно просто призвичаїтися.

Інша річ — побудова взаємовідносин між державою і місцевим самоврядуванням. Це — передача повноважень, щодо яких держава раніше використовувала пряме адміністративне управління. Перехід до взаємодії на партнерських засадах досить важко сприйняти не тільки керівникам радянського гарту, а й молодим призначенцям на посадах голів місцевих державних адміністрацій, територіальних органів виконавчої влади. Адже легко наказувати, важче сформулювати вимоги до порядку й якості надання соціальних послуг. Це те, що французи називають faire-faire, що можна інтерпретувати як “спонукання до раціональної дії”. Але для цього мають бути ретельно розроблені норми, порушення яких може бути зафіксоване й однозначно трактоване в судовому провадженні. Стандарт якості послуг передбачає наявність індикаторів якості. Має бути належний і домірний контроль як за дотриманням місцевим самоврядуванням порядку надання послуг, так і їх результативності в разі, коли індикатори такої результативності встановлені й вимірювані. І, нарешті, має бути забезпечене належне фінансове підкріплення для переданих повноважень.

Середня освіта, з огляду на соціальну значимість, обсяг бюджетних коштів, які в неї вкладають, є, мабуть, найбільш показовою для оцінювання успіху децентралізації. Ця соціальна послуга відповідає всім умовам передачі повноважень до місцевого самоврядування. Насамперед як споживачі — учні, так і надавачі — навчальні заклади — рівномірно розміщені по території. Органи влади — у містах обласного значення, у районах та в об’єднаних територіальних громадах, які приходять на заміну останнім, загалом спроможні надавати освітні послуги. Звичайно, є винятки, коли громада створюється не відповідно до встановленого урядом порядку формування спроможних громад і занадто мала і квола, але це очікуваний недолік процесу добровільності об’єднання територіальних громад, який, зрештою, буде усунуто на наступних етапах формування адміністративно-територіального устрою. Інфраструктура, тобто мережа навчальних закладів, однорідна, що забезпечує порівнянність — необхідну складову для конкуренції і, відповідно, розвитку територіальних громад. Порядок надання послуги, тобто освітній процес, непогано прописано, можна встановити чіткі ознаки дотримання чи порушення цього процесу.

Встановлено індикатори оцінювання якості послуги у вигляді зовнішнього незалежного оцінювання. Органи місцевого самоврядування зацікавленні в наданні освітніх послуг, оскільки це електорально вдячна функція. І, нарешті, фінансування галузі є більш-менш адекватним.

Про фінансування потрібно сказати детальніше, бо це дуже чутливе питання, яке є предметом постійних політичних маніпуляцій. Починаючи з 2001 року, коли було запроваджено формульний розрахунок видатків на різні галузі, завжди поставало питання достатності фінансового ресурсу. Норматив бюджетної забезпеченості на учня фіксувався виходячи з наявного в державі фінансового ресурсу та розрахунків на макрорівні. Тоді як чимало органів місцевого самоврядування заявляло, що цього явно недостатньо. Для тих, кому було об’єктивно важко чи політично доцільно, як правило, наприкінці року додавали коштів через обласний бюджет, що підвищувало політичну вагу цього рівня адміністративного устрою. Вимога “формування бюджету знизу”, хоч як примітивно з фінансового погляду це звучить, зрештою прорвала заслони Мінфіну і трансформувалась у т.зв. фіскальну реформу 2014 року. Внаслідок проведених змін освітня субвенція залишилась, однак її розрахунок почали базувати на обчисленні вартості саме освітнього процесу, а не всіх видатків на утримання шкіл, що, зрештою, й вимагається конституційними приписами. Тобто зарплата вчителів, канцелярське приладдя входять до розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості, а от утримання технічного персоналу, комунальні послуги, капітальний ремонт — ні. Але при цьому держава закріпила за місцевими бюджетами загальнодержавний фінансовий ресурс — податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Відсоток від такого податку розраховували виходячи з усієї маси видатків, які умовно називаються делегованими і до 2014 року враховувалися при розрахунках трансфертів. Це середня освіта (за винятком уже вказаної складової, що передається у вигляді субвенцій місцевим бюджетам), дошкільна освіта, професійно-технічна освіта, охорона здоров’я (знову ж таки без складової, що враховується в обсягах субвенцій), культура, спорт, місцеві програми соціальної допомоги (територіальні центри), частина видатків на утримання органів місцевого самоврядування.

Загальний обсяг цих видатків відповідав у 2014-му частці ПДФО, яка для бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів становила 55%, для обласних бюджетів — 15, для Києва, який вирішено було вивести з під формули вирівнювання, — 40. Однак політичні домовленості переважили математичні розрахунки. Тому до бюджетів базового рівня додали ще 5% ПДФО, для обласних бюджетів — 10% податку на прибуток, а Київ отримав узагалі царський подарунок — 10% податку на прибуток, що забезпечило йому стійкий профіцит бюджету. Та й наявність депозитів на рахунках багатьох міських бюджетів підтверджує порушення золотого правила публічних фінансів — гроші йдуть за повноваженнями, а не навпаки. Було запроваджено стимулюючу формулу вирівнювання доходів, яка, проте, демонструє істотні дисбаланси між багатими та бідними бюджетами. Мінфін намагався виправити ці дисбаланси в бюджеті на 2018 рік встановленням симетрії крил вирівнювання, однак поки що безуспішно. Зрештою, уряд знайде спосіб вирівнювання фінансових дисбалансів або через удосконалення формули вирівнювання, або через дозавантаження місцевих бюджетів додатковими повноваженнями, зокрема в частині фінансування програм соціального захисту, або переглянувши частку ПДФО. Останнє стане особливо актуальним у світлі централізації фінансування охорони здоров’я, до чого місцеве самоврядування, на диво, поставилося досить байдуже: баба з воза — кобилі легше.

Однак повернімося до формули розрахунку видатків на середню освіту. Уперше ці розрахунки для бюджету-2018 велися “знизу”, тобто з оцінювання фінансових потреб на забезпечення освітнього процесу. За базу брався клас, де навчаються 25 дітей — оптимальна кількість для здобуття належної якості освіти. До розрахунку бралися необхідна кількість учителів (виходячи з їхнього нормативного навантаження) і їхня заробітна плата, розрахована за категоріями та типами класів (початкові, середні, випускні). Застосовувалися коригуючі коефіцієнти, які враховували густоту населення, сільську чи міську місцевість. Загалом це була досить добротна робота, хоча й не без недоліків. Так, з огляду на політику утворення опорних шкіл, коригуючі коефіцієнти доцільно розраховувати для старших класів виходячи з максимальної наповнюваності, а молодших — із середньостатистичної в сільській місцевості. Також більш істотним є вплив не так густоти населення, як кількості сіл, де проживає достатня кількість дітей для формування початкових класів. Більш методологічно вивіреним був би підхід до розрахунку видатків на середньостатистичній громаді, однак наразі це важко здійснити, оскільки реформування адміністративно-територіального устрою ще не завершено. Також є зауваження щодо розрахунку вартості послуги у приведеному класі — не було враховано поділу на групи з вивчення іноземної мови і трудового навчання. Та ще й в останній момент уряд підвищив зарплати, “забувши” врахувати це при розрахунку субвенцій. Також слід вказати на завеликий обсяг стабілізаційної дотації (16 млрд), переданий обласним бюджетам для перерозподілу між місцевими бюджетами там, де наявні істотні диспропорції. Майже половину цих коштів депутати обласних рад традиційно залишили для себе, тобто для обласного бюджету. Решту поділили, як завжди — за політичною доцільністю. Так, у Закарпатській області, де голова ОДА знаменитий своєю нетерпимістю до реформи децентралізації влади, новостворені всупереч його волі ОТГ не отримали з цього ресурсу нічого.

Але початок реформування галузі закладено непоганий. Залишається ще один елемент, що супроводжує передачу повноважень від держави до самоврядування, — формування ефективної системи оцінювання якості освіти. Оскільки середня освіта належить до делегованих повноважень, то, крім контролю легітимності актів органів місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, держава повинна забезпечити також контроль ефективності витрачання коштів. Нагадаємо, коштів, як безпосередньо переданих до місцевих бюджетів через субвенції, так і закріплених у вигляді загальнодержавних податків.

Наразі формується Державна служба якості освіти, основні функції якої мають бути зазначені в законі про середню освіту. Вказана служба, як і всі органи спеціального контролю, повинна мати низку відмінностей від органів загального нагляду, що мають замінити надалі прокуратуру, яка втратила функції загального нагляду завдяки конституційним змінам 2016 року. Так от, органи загального нагляду здійснюють моніторинг актів органів місцевого самоврядування та їх експертизу на предмет відповідності закону, причому тільки в обмежений період часу після їх ухвалення. Тоді як органи спеціального контролю здійснюють контроль не тільки актів, а й самого процесу надання послуги, оцінюють якість послуг, виходячи з визначених відповідним центральним органом виконавчої влади критеріїв. Вони мають право проводити інспекційні перевірки, як планові, так і за зверненням органів, що мають на це право відповідно до закону. А от санкції такого органу мають обмежуватися тільки приписами на усунення порушень. Такі чутливі для місцевого самоврядування рішення, як кадрові, про обмеження фінансування, накладення адміністративних штрафів ухвалюють інші органи на підставі висновків, що надаються органами спеціального контролю. Тільки так можна уникнути конфлікту інтересів, який нині спостерігається на прикладі протипожежної або санітарної інспекції, коли орган перевірки сам і накладає санкції.

Що ж до контролю якості освіти, то тут слід зауважити, що оцінювання ефективності витрачання коштів має спиратися на чіткі норми не тільки фінансового характеру (наприклад, мінімальні й максимальні рівні зарплат учителів чи граничні рівні закупівель), а й на контрольні заміри якості знань учнів. Найбільш коректним на сьогодні мірилом рівня знань є результати зовнішнього незалежного оцінювання, але це вже констатація постфактум, тоді як заходи щодо поліпшення рівня навчання мають носити постійний, а подекуди навіть превентивний характер. Так, контроль кадрової політики органу місцевого самоврядування має передбачати оперативне реагування у випадках, коли на посаду призначають особу без належної освіти чи досвіду. У такому разі варто застосовувати інструмент відкладального вето, хоча для деяких посад слід передбачити можливість і прямого погодження кандидатур.

Процеси реформування освіти, насамперед середньої, характерні тим, що центральний орган виконавчої влади, тобто Міністерство освіти, має постійно комунікувати з органами місцевого самоврядування і коригувати підзаконні акти виходячи з можливостей та специфіки місцевого самоврядування. Такий діалог є незвичним для чиновників, які досі працювали в ієрархічній системі адміністративного примусу, однак є ознакою демократизації управління, що супроводжує децентралізацію влади. Досвід такого співробітництва міг би стати хорошим зразком і при реформуванні інших сфер надання соціальних послуг. А якщо взяти до уваги, що при реформуванні охорони здоров’я влада обрала централізацію повноважень, то порівняння результатів двох діаметрально протилежних підходів дозволить нарешті визначитися: децентралізація влади — це експеримент чи стала політика?

Юрій Ганущак для Дзеркало Тижня.Україна

ВГОРУ