Люба Бердслі: Не виплесніть із водою дитину: відбір суддів Верховного Суду у ретроспективі

Позначки:
Експерт Стратегічної групи радників з підтримки реформ в Україні Люба Бердслі  проаналізувала відбір суддів до Верховного Суду.

11 листопада минулого року Президент України призначив 113 суддів Верховного Суду. Його церемоніальне рішення завершило довгий та суперечливий процес відбору, проведений Вищою кваліфікаційною комісією суддів (ВККС) та закінчений Вищою радою правосуддя (ВРП). Різниця у думках (позиціях) ВККС та Громадської ради доброчесності (ГРД) щодо рівня професійної етики та доброчесності суддів Верховного Суду була основним джерелом напруги.

Після битви – усі генерали. Тому зазвичай я уникаю бути генералом постфактум. Однак важливість нещодавнього відбору до ВС виправдовує виняток з правила. Цей відбір був лакмусовим папірцем політичної волі та технічних можливостей сфери правосуддя реформувати саму себе. Він також встановив можливі орієнтири для інших широкомасштабних відборів суддів, які планують проводити для судів. Більш того, рівень кваліфікації нових суддів найвищої судової інстанції країни, а також ступінь прозорості відбору зададуть стандарт для суспільної довіри та підтримки суддівського корпусу у майбутньому.

У цій статті я стверджую, що участь громадського суспільства/громадських організацій у відборі суддів необхідна для України. Я також стверджую, що необхідно впровадити ряд чіткіших політик та правил, а також вжити менш формальних заходів, для того щоб встановити та розвинути культуру тісної співпраці між ВККС та ГРД. Крім того, швидка та неупереджена оцінка процесу відбору суддів до ВС,  з подальшим її удосконаленням, може бути необхідною, щоб полегшити повне прийняття процесу.

У результаті відбору призначено 113 суддів [зі 120], що дорівнює 94% від початкової мети. Процес призначення тривав майже рік – набагато більше, ніж очікувалося. Повна вартість процесу невідома, але значний вклад донорів свідчить про те, що повторення такої моделі [відбору] може бути непідсильним для державного бюджету. Затримки та більші витрати передбачають завелику складність процедури. Це проблема, яка має бути вивчена з причини ефективності, а також якості процесу.

Оцінити якість відбору набагато важче. Очевидно, що показники мають залежати від загальної мети та комбінації якостей, які необхідні судовій владі в Україні. Чи створює Україна процес та спроможність для відбору суддів, які відповідають вимогам ЄС / Європейської комісії? Чи очищує суддівський корпус або і те, і інше, чи [робить] щось інше? Я не думаю, що це ясно. Теоретично, ми можемо виміряти якість відбору, використовуючи такі індикатори, як: кількість балів, отриманих призначеними суддями, від максимально доступної кількості балів; співвідношення спільних, заснованих на консенсусі позитивних висновків щодо кандидатів, з боку ВККС та Громадської ради доброчесності (ідеальний суддя); а також чесність, надійність та прозорість процесу.

Певні оцінки ефективності відбору до ВС вже були проведені, але багато з них базувалися на самооцінюванні, і жодна – не оцінювала весь процес та його результат. Відсутність надійної та повної оцінки може бути причиною, через яку ми бачимо класичну ситуацію про «стакан наполовину повний чи наполовину порожній», коли думаємо про відбір.

З одного боку, оптимісти – головним чином ВККС та її прихильники – заявляють про перемогу навіть до того, як процес відбору закінчився, називаючи це найкращою з можливих міжнародних практик, особливо з точки зору обсягу оцінювання та його прозорості. Реакція цієї групи на критику (яка переважно надходила від ГРД та громадських організацій у цій сфері) була своєчасною та всебічною. Але вона також була оборонна, безкомпромісна та певною мірою формальна. Ця група відзначила юридичну прерогативу ВККС приймати рішення у відборі, на відміну від дорадчої природи залучення ГРД. Деякі члени вдалися до глибокого юридичного аналізу рекомендацій ГРД, після чого підіймали питання стосовно їхньої якості, правомірності та навіть релевантності ГРД. Не кажучи вже про те, що ніякого подібного аналізу не проводилося для іншої – набагато більшої – частини процесу прийняття рішень.

З іншого боку, основна критика від песимістів – ГРД та ГО – стосувалася того, що не всі призначені судді мають той рівень професійної етики та доброчесності, який передбачений законом. Ці заяви підтверджувалися тим фактом, що 25 з врешті-решт призначених до ВС суддів мали негативні висновки ГРД (22%), а ще 60 суддів (53%) суттєві зауваження з боку ГРД. Песимісти також нарікали, що зрештою відібрані судді не були найкращими з кандидатів. Вони скаржилися на недоліки процесу, такі як: зміни правил відбору «посеред гри», потенційну упередженість декого з тих, хто приймав рішення, брак прозорості, а також чимало методологічних розбіжностей, таких як відповідність тестів меті оцінювання, або розподіл і підрахунок балів.

Що стосується прозорості, основна стурбованість ГРД та громадських організацій виникла наслідок поєднання трьох факторів:

  • дуже високого рівня дискреційних повноважень тих, хто приймають рішення;
  • конфіденційність індивідуального голосування; та
  • неповна або з затримкою публікація даних, що стосуються відбору.

Тенденція «підтверджувального упередження» в комунікації до громадськості викликів відбору або відповідей на його критику залишила нас, сторонніх спостерігачів – з серйозною дилемою: з ким нам варто погоджуватися? І, чи був відбір суддів валідним та легітимним?

Ключовим викликом для оцінки відповідності кандидатів вимогам етики та доброчесності була напруга між тим, що ГРД вимагала більшої підзвітності [від кандидатів, які раніше працювали суддями], та схильністю ВККС до захисту принципів незалежності. Україна не має ясності щодо концепції та застосування суддівської підзвітності. Це, мабуть, було причиною того, що заклики ГРД до підзвітності часто неправильно інтерпретувалися як напад на суддівську незалежність.

Судова підзвітність спирається на зовнішню громадську перевірку роботи суддів. Громадськість має мати можливість оцінити чи судді належним чином виконують свої функції та обов’язки, та чи функціонує ця система самостійно та неупереджено (дивитись звіт спеціальної доповідачки з питань незалежності суддів та правників, 2014 рік, Ґабріела Нол). Якщо ми можемо з цим погодитися, то важко зрозуміти, чому ГРД не повинна мати можливості переглядати судові рішення кандидатів у ВС, не з метою змінити їх (дійсно, такий перегляд належить робити суду), а щоб встановити моделі поведінки, упередження та цінності майбутніх суддів. Як стверджує Ґабріела Нол у її звіті, «підхід [до суддівської незалежності] має бути менш абсолютним та більш гнучким, та залишати місце для розвитку механізмів підзвітності у системі правосуддя».

Конференція про конкурс до нового ВС, проведена 24-25 жовтня 2017 року (та організована, серед інших, ВРП та ВККС) підтвердила деякі, але не всі перелічені процедурні недоліки. Технічні експерти говорили дуже відкрито про дефекти процесу, але уникали ставити під питання його валідність чи надійність. Однак, кожен експерт говорив тільки щодо його чи її сфери відповідальності. Кумулятивний ефект дефектів процесу не був підсумований досі.

Як сказано вище, у результаті фінальний результат відбору був легітимізований Президентом. Але проблема надійсності та валідності процесу залишається під питанням.

Основні висновки

Для мене основні висновки щодо процесу відбору суддів Верховного Суду стосуються правил інституційних перетворень. Вони включають:

  1. Успіх інституційних перетворень залежить від чітких політик і правил, що стосуються функцій та спроможності (включно з фінансовою) інституцій та їхнє прагнення до взаємодії та співробітництва.

У цьому випадку, нечіткість політик і правил призвела до втрати інтерпретації ролі ГРД у процесі відбору. ГРД мала бути джерелом інформації щодо моральних якостей кандидатів у офіційних рішеннях. ГРД також передбачалася роль «сторожового пса» всього процесу, оскільки вона складена з осіб, що мають членів, які мають сильні зв’язки з ГО та [діють] спільно із ВККС.

Припущення щодо повної автономії ГРД призвело до двох результатів. Це призвело до переконання, що ГРД може виконувати свої функції без жодного фінансування та за мінімальної допомоги у збільшенні спроможності. Це також заохочувало суперництво між ВККС та ГРД та їхнє інтенсивне змагання за першість [думок] замість співробітництва для досягнення однієї мети.

Протягом роботи ГРД стало зрозуміло, що:

1) зазначені дві функції ГРД несумісні (одна інституція не має брати участь у процесі прийняття рішень і у той самий час здійснювати нагляд (спостерігати) за ним;

2) обсяг роботи, передбачений для ГРД, перевищує її спроможність;

3) принаймні якесь фінансування та більші зусилля для збільшення спроможності необхідні ГРД для надійного функціонування у майбутньому;

4) можуть знадобитися додаткові, формальні та неформальні платформи та стимули, щоб зацікавлені сторони заохочували конструктивний діалог та співпрацю між ВККС та ГРД.

Якщо політики та правила будуть достатньо чіткими з точки зору згаданих проблем, то ВККС і ГРД шляхом близької співпраці та чесної комунікації зможуть розібратися у більшості їхніх відмінностей. Чи вірю я, що це вестиме до кращого результату? Так, я впевнена, що за таких обставин обсяг відмінностей між цими двома інституціями буде меншим, і кожна група охочіше сприймати рішення іншої. Це призведе до спільної довіри, швидших процесів та кращих результатів. І це безумовно призведе до більшої довіри до відбору суддів та судової влади в Україні як такої.

  1. Важливість представництва громадськості / громадянського суспільства [через ГО] у відборі суддів. Суддівський корпус, як й інші публічні інституції, мають бути підзвітні громадськості, якій вони служать (Report). Нагляд та/або участь у процесі відбору суддів є одним з найважливіших шляхів для громадськості гарантувати чесне та прозоре функціонування системи правосуддя.

В Україні залученість громадського суспільства (громадськості) у відборі суддів виправдана:

1) результатами, яких ГО досягли раніше у нагляді за сферою правосуддя; та

2) все ще слабкими результатами діяльності судів та традиційно низькою довірою суспільства рішень судів (відповідно до Опитування USAID, проведеного у 2017 році, приблизно 65% респондентів абсолютно не довіряють судовій валді/судам);

3) важливістю відбору суддів для змін судів; (абзац 2 статті) та

4) для природи процесу відбору суддів, яка все ще змінюється.

ГО можуть функціонувати як «сторожові пси», але вони також можуть брати участь у прийнятті рішень, як, наприклад, це робить ГРД. Функція «сторожового пса» гарантує, що судді належним чином виконують свої обов’язки і сама система функціонує ефективно, незалежно та неупереджено. Попередня форма залучення дозволяє включити та урізноманітнити інформацію та точки зору у прийнятті найбільш важливих рішень в управлінні сферою правосуддя. Участь громадських організацій може бути організована через включення її представників у склад органів, що приймають рішення (наприклад, як членів ВККС), або через створення автономного органу на кшталт ГРД. Однак одні й ті ж представники ГО не мають одночасно бути частиною формального прийняття рішень і діяти як «сторожові пси».

Люба Бердслі, 

Експерт Стратегічної групи радників з підтримки реформ в Україні 

ВГОРУ