Андрій Саварець: Існування чи розвиток – яким шляхом піде українська митниця?

Андрій Саварець для Дзеркала Тижня

Цього тижня Мінфін завершив роботу над проектом Плану дій з реформування митниці. Зроблено черговий крок на довгому шляху, однак переконання, що ми рухаємося у правильному напрямку, немає й досі. Цінність будь-якої реформи полягає у її здатності завершитися. Оптимістичний варіант — коли реформа завершиться досягненням поставлених цілей, що в умовах диких українських реалій зустрічається дуже рідко, хоча позитивна тенденція, безперечно, присутня. Песимістичний — коли приймається рішення припинити втілення реформи, яка зайшла у глухий кут, що також зустрічається не дуже часто. Зазвичай швидше за будь-яку реформу в Україні закінчується строк повноважень її ініціаторів.

Якщо реформи порівнювати з лікуванням, то результатом може бути або одужання, або, на жаль, смерть пацієнта (чи піддослідного?). Українське ж ноу-хау — перманентна зміна “лікарів”, а відповідно, стратегій лікування і виписаних рецептів. Саме тому численні “концепції” і “плани дій” нашаровуються одне на одного, як культурні шари Стародавнього Риму.

Остання, або краще сказати, чергова Концепція реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику, є не революційною, а скоріше навпаки, доволі трендовою подією.

І хоча питання структурної реформи, яка передбачає ліквідацію всіх митниць і створення однієї юридичної особи — Міжрегіональної митниці, було вирішено кулуарно, але при підготовці Плану дій з реформування митниці Міністерство фінансів продемонструвало безпрецедентну відкритість. Представники експертного середовища та бізнесу мали змогу долучитися до процесу вироблення напрямів реформування, причому зробити це в атмосфері діалогу, предметного і демократичного.

Головне питання, яке турбує бізнес, громадян і самих митників, — питання відповідальності за рішення, що приймаються. Особливо за рішення неправомірні. Наявність дискреційних повноважень в інспектора митниці створює умови для зловживань. Водночас відсутність повноважень робить митника безсилим перед недобросовісним бізнесом. Пропозиція, яка вироблена експертами і знайшла підтримку і в Мінфіні, полягає в тому, що обсяг і форми митного контролю мають генеруватися Автоматизованою системою аналізу та управління ризиками. Ця норма і так закріплена в Митному кодексі, однак потребує певних змін. Інспектор митниці під час проведення митного контролю та оформлення не має права (або має його лише у виняткових випадках, які передбачатимуть низку запобіжників від дискреційних повноважень) ініціювати додаткові форми митного контролю.

Таким чином, інспектор митниці повинен нести відповідальність за рішення, прийняті на власний розсуд, зокрема щодо самостійного визначення обсягу та застосування додаткових форм митного контролю.

Іншими словами, це дасть можливість усунути сумнозвісний людський фактор — інспектор уже не зможе “кошмарити” бізнес.

Водночас інспектор митниці не має нести відповідальність за незастосування додаткових форм митного контролю у разі подальшого виявлення порушення митних правил, якщо такі форми митного контролю не були згенеровані Автоматизованою системою.

Формування страхового фонду здійснюватиметься за рахунок відрахувань із заробітної плати митника. Кошти, які накопичуються в страховому фонді, будуть використовуватися для покриття страхового випадку — завдання неправомірними діями інспектора митниці шкоди суб’єкту.

До речі, щодо заробітної плати митника. Належне матеріальне забезпечення допоможе скоротити рівень “побутової” корупції (прискорення процедур, неперешкоджання тощо) та дозволить мати моральне право на притягнення до відповідальності за неправомірні дії.

Востаннє зарплати митників істотно підвищували у 2005 р. (за рахунок преміального фонду), подальші мізерні підвищення посадових окладів ділилися на девальвацію, що врешті призвело до того, що зарплата митника в Україні на сьогодні — близько 100 євро (у 2005–2006 рр. вона становила близько 1000 євро).

Один із варіантів підвищення заробітних плат, як і загалом урегулювання правового статусу інспектора митниці, — це виведення працівників митниці з-під дії Закону України “Про державну службу” та запровадження індивідуальних контрактів між митницею та працівником, що передбачатимуть чіткі права, обов’язки, підстави для припинення та/або розірвання контракту. Ідея не нова, але досі ніхто навіть не намагався її почати впроваджувати.

Крім того, необхідно встановити диференціацію заробітної плати залежно від обсягу роботи та корупційних ризиків, підвищивши ставку працівникам, які здійснюють митний контроль та оформлення, займаються боротьбою з контрабандою тощо.

На даний час проект плану містить пропозиції, спрямовані на підняття заробітних плат, однак чи потрібно ставити в залежність від успіху концепції питання, які потрібно вирішувати негайно?

Окреме питання, яке має бути відображене в плані дій (і взагалі в об’єктивній реальності), — протидія схемам незаконного ввезення товарів на митну територію.

По-перше, йдеться про запровадження обміну інформацією про товари із суміжними країнами, що унеможливило б ввезення товарів без жодного митного контролю. Це величезний пласт роботи, і на його реалізацію потрібні час і ресурси — матеріальні, експертні і, головне, політичний!

По-друге, про налагодження взаємодії з митними адміністраціями інших країн. А паралельно реалізовувати повноваження на оперативно-розшукову діяльність (можливість бути донором і реципієнтом оперативної інформації).

По-третє, відбувся дуже плідний діалог з Мінфіном про включення до Плану дій пункту, який передбачає роботу над законодавчими змінами, що зменшать можливості зловживання пільгами, встановленими для громадян. Особливо стосовно поштових відправлень. З одного боку, розвиток інтернет-торгівлі і поштових сервісів — це і розвиток малого і мікробізнесу. З іншого — поштові відправлення використовуються великим бізнесом у комерційних цілях для уникнення від сплати податків. Найголовніше — громадяни, які купують для себе товари через мережу Інтернет, не повинні зазнати жодних незручностей під час розслідування діяльності окремих підприємців. Саме в цьому напрямі знадобляться мудрість, виваженість, тверда рука і хірургічна точність.

Попри все зазначене, поза увагою залишилося дуже важливе запитання: яку митницю ми хочемо бачити? Це буде фіскальний орган, сервісний чи орган економічної безпеки? Або ж варто збалансувати роботу митниці за всіма трьома напрямами? І власне, яке об’єктивне відображення матиме митниця?

Якщо все ж таки рішення щодо ліквідації митниць в областях і створення єдиної юридичної особи — Міжрегіональної митниці буде прийнято, не можу не звернути увагу на негативні аспекти, які може потягнути за собою структурна реформа митниці.

Перший — зниження статусу митників у міжвідомчій і міжнародній взаємодії, тобто рівня прийняття управлінських рішень представництвами в адміністративно-територіальних одиницях.

Другий аспект — управлінський колапс, який може стати об’єктивною реальністю, адже дрібні рішення знизу буде піднято нагору, що потягне за собою збільшення штату на центральному рівні.

Третій — зниження керованості. Наприклад, замість одного начальника митниці буде дев’ять начальників постів в Одеській області чи 14 — у Львівській.

Четвертий — зниження можливості відповідати на такі виклики сьогодення, як транскордонна злочинність, контрабанда зброї і наркотиків, глобалізація світової торгівлі, активізація напрямку e-commerce.

П’ятий — ризик неспроможності побудови “автономії”, оскільки начальника митниці призначає голова ДФС, у структурі якої залишатиметься митниця.

Шостий — напрацьовані митницею проекти нормативно-правових актів, перш ніж дійти до Мінфіну, все одно проходитимуть “жорна” ДФСУ, що містить низку очевидних ризиків.

Сьомий — наразі відсутні законодавчі підстави і можливості для складання протоколів про порушення митних правил, для розгляду адміністративних справ (митницею або судом), питання юрисдикції та забезпечення присутності при розгляді справи.

І, нарешті, восьмий аспект — необхідність створення дублюючих підрозділів у структурі ДФС для забезпечення права на оскарження постанов про накладення стягнення, винесених митницею; рішень про визначення митної вартості/коду товару.

Розумію прагнення Мінфіну створити більш-менш керовану митну структуру. Однак корінь проблеми не в цьому. Адже перш за все треба бути чесними перед самими собою і визнати — митниця не може ефективно розвиватися в рамках фіскальної служби. Існувати може, а розвиватися ні!

Однак задум Мінфіну — розділення фіскальної служби без змін до законів, зокрема до Митного кодексу — якраз без таких змін і неможливий. Крім того, час визнати, що створення Міндоходів було помилкою, і припинити неефективне лікування, поки пацієнта (чи то піддослідного) ще не втрачено.

Головною метою (окрім політичної) створення Міндоходів було задекларовано можливість відслідковувати весь ланцюг постачання товарів від кордону до споживача. Однак у цьому напрямі якраз ніхто нічого і не робив.

Водночас було повністю зруйновано митну управлінську вертикаль. Замість мобільної і гнучкої системи ми отримали неповороткий бюрократичний механізм. Це повною мірою стосується і Державної фіскальної служби.

Таким чином, у складі, зокрема, фіскальної служби митниця наразі не має:

— чіткої управлінської вертикалі;

— відтак, чіткої відповідальності;

— центру прийняття рішень саме з митних питань;

— єдиного джерела розвитку митної справи.

ДФС за своєю будовою і процесом прийняття рішень нагадує Боснію і Герцеговину, де процедура якихось змін настільки ускладнена децентралізацією, що найважливіші для життя країни рішення майже не приймаються.

Тому в контексті структурної реформи передусім слід вести мову про реформування системи прийняття рішень щодо здійснення державної митної справи в Україні.

Принципова відмінність (на молекулярно-атомарному рівні) митної служби від податкової у тому, що митна функціонує у вимірі міжнародних угод і договорів, тобто в системі координат нормативних актів, вищих за вітчизняні. Тому вважав би за доцільне вести мову про створення в системі органів влади України окремого центрального органу виконавчої влади, який забезпечував би виконання комплексу функцій, притаманних митній адміністрації.

Такий орган міг би сконцентрувати не тільки повноваження, а й відповідальність. Це полегшило б комунікацію з бізнесом, громадянським суспільством та експертним середовищем.

Крім того, оновлена, демократична, некорумпована і недискримінаційна митна служба могла б стати флагманським відомством у напрямі євроінтеграції, та і загалом побудови розвиненої країни, яка достойно змагатиметься в глобалізованому економічному середовищі.

Бізнес та експерти очікують від Міністерства фінансів і Верховної Ради рішучих і зважених рішень щодо реформи митниці України. Що швидше буде знайдений консенсус із принципових питань, то швидше ми пройдемо складний, але необхідний шлях реформ. Ключових системних зрушень суспільство чекає вже цього року.

Андрій Саварець для Дзеркала Тижня

ВГОРУ